税收立法必须基于税收立法权。综观世界法制健全国家的做法，其中央与地方税收立法权的划分问题，往往成为该国宪法或税收基本法重点明确的问题。但是，我国目前还缺乏比较健全的中央与地方税收立法权划分制度。本文拟围绕我国地方税收立法权的制度构建问题，作一些初步探讨。

一、税收立法权的基本涵义

税收立法权，是指由特定的国家机关行使的旨在制定、修改、补充、解释和废止税收法律(广义上的)以调整税收征纳关系的综合权力体系。从不同角度或按不同标准，可划分为多种或多项权力。

我国财税学界一种颇有影响的税权划分理论，是把税权分为税收立法权、税种开征停征权、税目增减权、税率调整权、税收减免权和税法解释权等。笔者认为，除“税收立法权”外的上述各项税权，在多数情况下，均属不具有独立性的税收立法权。作为一部规范的税法，征税对象(税基)、纳税人和税率是其必备要素，税目是征税对象的具体化，如果对税目、税率进行变动的权力都不属于税收立法权，税收立法权也就无从谈起。尤其需要指出的是，用上述税权划分理论指导税收实践，易产生一些流弊：决定税种开征停征、税目增减、税率调整和税收减免等，似乎都可以不经立法程序进行。这显然是违背税收法治原则的。我国1994年实施新税制前的一个时期，几乎各级地方政府都有减免税的权力，一度导致了我国税收秩序的较大混乱；实施新税制后，地方政府越权减免税的现象仍时有发生，这与没有充分强调税收减免的法定原则有关。因此，上述税权划分理论，对我国税收工作贯彻落实依法治税原则有害无益，应当加以澄清和摒弃。

>>阅读全文