助力我国经济高质量发展的减税降费政策：演变路径、成因特点与未来走向^*

一、引言

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展以经济结构优化和增长动力变革为抓手，破除传统增长模式下因劳动人口结构变化、资源环境约束趋紧、产能过剩严重等问题对经济发展动能造成的制约。财税体制改革作为全面深化改革的基础性与制度性创新，应以把握高质量发展的内在要求为根本遵循，发挥政策调控对于经济的牵引作用。当前，我国经济发展中面临的问题不局限于总量性和周期性问题，更多是结构性问题，经济发展中的主要矛盾也从需求侧逐渐转变为供给侧。基于此，我国将减税降费作为深入推进供给侧结构性改革的重大举措。可以说，减税降费已成为后金融危机时代我国财税政策的一个重要特征，通过减税降费重塑资源分配格局、调整资源分配方式，进而释放供给侧潜力，提高供给质量与效率。

从经济运行看，以生产为起点，经过流通、分配，到达消费，这一周而复始的国民经济循环能够畅通，社会扩大再生产才能够有序进行。但在现实中，受要素成本上升、要素生产率下降以及知识创新不足、核心技术被“卡脖子”等因素影响，经济良性循环受阻。而以减税降费为核心的税收调控意在打通堵点、破除痛点，提高能够满足分工深化与产业协同要求的投资水平，以及满足居民收入分配改善带来的消费转型升级需求。

自减税降费政策实施以来，学术界对于其产生的经济效应进行了多方面的分析评估，认为其对于宏观经济和微观主体产生了深远影响。减税降费不仅有利于降低企业经营成本，提高生产效率，稳定市场预期，还有利于加快财税体制改革步伐（杨灿明，2017）。在经济的不同发展阶段，私人部门面临的社会需求、资源优势与供给状况截然不同。这意味着在不同经济周期下，原有支持私人部门发展的一些社会结构与制度框架不再能够发挥良好作用，需要变革以应对新的发展形势。因此，纵观我国减税降费的历程，一直在沿循宏观调控和税制优化两条路径，将减税政策本身与制度改革相结合，力图助推更深层次的体制机制重构，为经济高质量发展提供内生动力。本文以再生产周期中的经济下行与非再生产周期中的经济下行为切入点，梳理分析全球金融危机前到供给侧结构性改革，我国由定向结构性减税到大规模、实质性减税的政策演进历程与背后成因，并对未来减税降费政策所应发挥的效应重点及调整方向提出建议。

二、减税的理论基础与框架

在西方经济理论中，凯恩斯主义是财政政策发挥作用的重要理论基础。凯恩斯有效需求理论认为，社会总需求由投资需求和消费需求构成，有效需求不足是经济的常态现象，由于社会消费倾向在短期内比较稳定，当经济不景气产生缺口时，政府应扩大财政投资支出带动私人部门投资需求，从而促进经济产出增加。而针对消费需求方面，凯恩斯也提出通过采取财税措施缩小收入分配差距，增加居民可支配收入，提高整体边际消费倾向。但总体而言，凯恩斯主义推崇财政政策在经济萧条时发挥的重要作用时，其政策核心是赤字投资政策。

相对于强调经济需求的凯恩斯主义，供给学派认为供给创造需求，经济的增长取决于劳动、资本等生产要素的有效供给与利用，个人与企业通过提供生产要素进行生产经营活动以获取报酬，因此对于报酬的激励能够改变他们的经济行为。供给学派将减税作为增加供给、刺激经济的主要手段。其核心理论之一的拉弗曲线强调税率与税收收入之间并非呈单调的正相关关系，而是存在使税收收入最大化的最佳税率点。若当前的税率处于最佳税率点的左侧，提高税率有助于增加政府的税收收入；而若当前的税率处在最优税率的右侧，进一步提高税率会对生产的积极性造成打击，使税收收入不升反降。拉弗主张通过减税增加劳动供给量，降低投资机会成本，增加社会投资，提高资本劳动比率，从而提高经济的潜在产出水平，扩大税基（刘蓉等，2016）。虽然拉弗曲线是在以所得税为主体的税制结构下进行研究分析，但已有研究表明，就我国而言，流转税和所得税均存在拉弗曲线，减税可以通过作用于企业绩效而起到涵养税源的效果（姚东旻等，2020）。值得注意的是，如果运用拉弗曲线对我国减税情况进行分析，则需要确定现行税率是否到达了“无效率区间”（最优税率右侧），否则以减税促进经济增长会带来较大的财政赤字，加重财政负担。再者，使税收收入最大化的税率并非广义的经济发展中的最优税率，这里并没有考虑税制的调整以及税率结构变动对于微观主体真实税收负担的影响。

与拉弗曲线的分析逻辑不同，李嘉图等价定理分析了税收对于经济活动的影响。该理论认为政府征税与发行债券对经济的影响是等价的，由于消费者完全理性，面对税收负担在时间中的调整，纳税人会通过增加储蓄的形式加以应对。在政府支出规模既定的情况下，当期政府因减税而发行债券，下一期政府为偿还债务本息则需要增加课税，其本质只是不同时期国民财富的转移，纳税人原有的消费行为并不会因此发生变化，社会总需求保持不变。该定理以无限期模型为基础，以消费者理性预期和政府财政支出未创造新的经济增长点为前提假设。然而现实中，当前减税与未来征税的对象并非同一代人，存在代际财富再分配问题，消费者的短视与面临的借债约束会使其在当前可支配收入增加的情况下提高消费。此外，政府的财政支出同样具有生产效应，政府的财政收入也会相应发生变化。这些现实情况都使李嘉图等价定理的有效性遭到质疑，在现实经济中无法实现。尽管如此，该理论蕴含的经济逻辑对于税收、公债等财政政策应用仍具有借鉴意义。从我国的情况看，自全球金融危机后，我国重启积极财政政策以来，逆周期的财政调节与周期性的增支减收使财政收支缺口不断扩大，政府债务规模不断攀升，⁽¹⁾债务风险问题日益严峻。虽然相比于其他发达国家和新兴市场国家，我国无论是赤字率水平还是政府杠杆率水平都相对较低（马海涛等，2022），且政府通过举债增加生产建设投资支出对于促进资本积累、拉动经济增长起到了重要作用，但还是需要关注在财政支出存在刚性的情况下，减税对于财政压力造成的影响。

三、减税降费政策的演进历程与变动成因

实际上，减税贯穿于我国历次的财税改革中，随着我国财政政策管理重心的更迭与转移，减税降费政策也有着相应的演进轨迹，其变化与发展深刻揭示出我国政府能够把握住不同阶段经济发展面临的主要矛盾与困境，及时调整政府与市场主体之间的资源分配格局和分配方式，为经济发展蓄力助力。

李经路等（2021）通过梳理归纳我国近20 年的减税降费进程和效果，将其划分为四个阶段：第一阶段是2003 年实施的减税，该阶段减税的规模和力度有限，并未显著降低宏观税负水平；第二阶段是2008 年的结构性减税，这一阶段的减税规模虽然增大，但效果依旧不明显；第三阶段是“营改增”时期，减税政策初步取得成效；第四阶段为2018 年起大规模的减税降费政策，取得显著效果。白彦锋（2020）的研究指出，结构性减税政策与实质性减税降费政策有本质区别，两者无论是在减税力度、目标导向还是在政策路径与措施上的选择均不相同。税负“有增有减“的结构性减税带有被动应对的成分，主要是为了应对全球金融危机对需求侧形成的冲击，减税的作用在于恢复需求，带动经济规模扩张，是一种兼具应对性策略、短期的政策操作。但随着我国经济发展方式从规模扩张向结构优化与效率提升转变，实施实质性与普惠性的减税措施才能从供给侧发力，为经济发展提供动力支撑。

从定向结构性的减税到大规模、实质性的普惠性减税，这种减税政策的调整是税制结构不断优化的过程，意在解决不同经济发展阶段所面临的不同问题。现有的共识是，在需求侧和供给侧不同的改革背景下减税降费的作用机制存在差异。其中，需求侧的减税降费是熨平经济波动的一种临时性工具，而供给侧的减税降费更倾向于从根本上优化资源配置，提高整体生产效率，是一种长期的税制改革（李水军，2020）。

虽然在全球金融危机后，我国经济于2010 年年底实现触底反弹，但很快经济增速就再次放缓，潜在经济增长中枢已显著性下移，至此经济增速告别了两位数的增长状态。而经济增长的下行阶段也存在异质性，Gordon etal.（1983）将其划分为两种情形，即再生产周期中的经济下行和非再生产周期中的经济下行⁽²⁾。在前者情形中，依靠市场经济的内在调节机制可以促使资本回报率提升，企业愿意增加投资、扩大生产从而带动经济增长；在后者情形中，市场无法自然出清，资本回报率一直处于低迷状态，企业盈利能力较弱，不愿意增加资本投资支出，整体经济复苏势头疲软。从整体看，以经济增速换挡期（2011 年）为界，在此之前与在此之后的经济下行时期对应着不同的生产周期阶段，减税降费措施所发挥的效应与作用存在很大差别。

（一）再生产周期中的经济下行：减税效应较弱

在2001 年我国加入世界贸易组织（WTO）至经济增速换挡之前，这一时期正值我国工业化、城镇化的快速发展阶段，利用人口红利、资源优势以及对技术先进国家的模仿创新，我国经济需求旺盛，企业生产销售都拥有良好的市场前景，盈利能力能够得到保障。当经济遭遇负的外部冲击时，市场与政府都可以发挥作用。一方面，市场的内在调节机制可以使落后低效产能及时退出，并通过降低劳动力成本维持劳动供需均衡；另一方面，政府实施积极的财政政策，通过扩大赤字、增发国债、增加基础设施建设投资以带动市场需求。市场机制与政府宏观调控的双重作用可以提高企业增加值中的利润份额，使企业的资本回报率增加。

从税收政策看，自2004 年以来我国持续实施减税措施，而2008 年年底中央经济工作会议首次明确提出了“结构性减税”。此后实施了包括在全国范围内实行增值税转型改革，降低增值税一般纳税人认定标准、降低增值税小规模纳税人征收率，提高部分商品的出口退税率，提高个人所得税基本费用扣除标准、扩大低档税率和最高档税率的适用范围，调整汽车消费税和交易印花税等一系列涉及多税种的结构性减税政策。但当时在应对全球金融危机的背景下，我国的减税规模相较于“四万亿”的经济刺激计划较小，主要采用扩张财政支出的方式来扩大内需。如果说这一时期的宏观税负水平并未降低，减税效果不明显（张萌，2020 ；李经路等，2021），直观看是因为结构性减税是小规模、零碎性和局部性的政策，其作用在于调整结构。结合这一时期经济运行特征看，更重要的原因可能在于原本支持企业盈利能力提升的因素在经济下行时期依旧能够发挥作用，经济仍处于再生产周期，以需求管理为主的总量性财政政策能够更有效地改善危机冲击下家庭部门需求不足，以及企业投资意愿偏低的状况，将储蓄向投资转化，促进经济恢复与增长。由于这一时期受到的冲击来自外需，政府加大基建投资扩大内需是首选；当影响市场主体投资的关键因素在需求时，投资对于资本成本改变的反应较弱，减税可能发挥的作用有限且成本更加高昂（Yagan，2015）。

（二）非再生产周期中的经济下行：减税效应较强

2011 年后我国经济增速回落，除了受周期性因素影响外，更多的表现为供需错配、生产成本上升、虚拟经济膨胀过度等结构性问题，仅采用对总需求逆周期调控的稳定政策已不能应对经济发展中面临的困境（陈彦斌等，2022）。其一，劳动人口结构的变化使劳动力供给呈现相对或是结构性短缺的态势，劳动年龄人口（15～64 岁）占比在2010 年达到峰值（74.5%）后持续下降。人口红利消失直接推动了企业用工成本增加，进一步，劳动力成本上升将推高产品价格，消费需求减弱，由此制约生产扩大。其二，我国储蓄率在2008年达到改革开放后的最高值（50.78%）后也一直呈下降态势，到2019 年已下降至44.57%。⁽³⁾储蓄率下降、资本缺口增大导致企业融资成本上升，且资金市场存在的二元结构特征会再次加剧不同所有制企业获得资金的成本差异（徐明东等，2012 ；徐奇渊，2019）。资源配置的不均衡引致了产能过剩问题，并且过剩产能不能及时主动退出直接制约了产出率的提升。其三，在生产技术方面，模仿创新的空间在不断缩小，贸易摩擦争端升级使部分发达国家对于技术转让限制更为严格，技术进步对于经济增长的边际贡献不能够完全抵消资本边际报酬递减带来的影响（刘培林等，2015）。从经济增长的规律看，当所有的生产要素成本都在上升，挤占了企业的利润份额与盈利预期时，倘若供给函数不能发生变化，经济产出增速势必持续递减。可以说，这一时期经济增长陷入了非再生产周期中，整体市场机制运行不畅，经济自然出清受阻，若是实行以需求管理为主的总量性财政政策会进一步加剧要素配置市场的扭曲，而实施以减税降费为主体的供给管理的财政政策更有助于解决结构性问题（马海涛等，2022）。

从2012 年起以“营改增”为主导的减税政策到2018 年大规模、实质性的普惠性减税政策的实施，本质上都是在降成本、降低宏观税负，缓解税收负担以及税制结构不合理对于企业资本支出的制约。虽然我国的宏观税负水平，尤其是小口径宏观税负（税收收入占GDP比重）相比其他发达国家都较低（李水军，2020）；但从企业综合税费率⁽⁴⁾的国际比较看，2013 年我国企业的综合税费率为68.8%，同一时期，日本为48.7%，美国为43.8%，OECD 成员国为42.9%。相比之下，我国企业的综合税费水平是偏高的。到2018年时，我国企业综合税费率下降为59.2%，即使下降幅度较为明显，但也仍高于其他主要国家。⁽⁵⁾由此也间接说明了我国减税降费政策的必要性。再根据《中国统计年鉴》的相关数据，我国小口径宏观税负水平从2012年的18.68%下降到2019 年的15.94%，且从2013 年起我国税收收入增速持续低于GDP增速，税收弹性系数不断降低，反映出我国减税力度在不断加大。更为重要的是，我国采取减税降费政策措施遵循了循序渐进的过程，从改革税制结构到动态降低税率、优化税制结构，再到调整完善减税方式，释放减税效能。

1. 改革税制结构：全面推行“营改增”

基于自身经济发展原因，我国在税制结构中一度同时实行增值税和营业税，制造业以增加值作为税基计征增值税，服务业以营业额作为税基计征营业税，两税并行阻碍了制造业与服务业之间的分工融合。作为税制改革的重头戏，“营改增”打通了增值税抵扣链条，对于企业外购原材料、机器设备、应税服务等均能予以抵扣，减少了重复征税，降低了企业的生产经营成本，对于高端服务业企业和创新型企业的发展起到了极大的推动作用。关于“营改增”对企业的影响效应，学术界进行了丰富的研究，表明该政策无论对企业的投资意愿、研发创新，还是分工深化、转型升级，都有着显著的促进作用（袁从帅等，2015；陈钊等，2016 ；范子英等，2017）。

2. 优化税制结构：聚焦增值税减税

在2016 年“营改增”全面完成以后，营业税退出历史舞台，减税政策的焦点集中在增值税减税方面。由于中国的税制结构呈现依赖间接税、依赖少数税种（尤其是增值税与企业所得税占税收总收入60%以上）、依赖企业部门的特点，因此在探究减税对经济高质量发展的影响时，本质上在于厘清增值税与高质量发展之间的关系（范子英等，2019）。

理论上，以流转税为主体的税制结构有利于效率目标的实现，但鉴于流转税属于间接税，具有累退性质和税负转嫁属性，其税收负担的分配取决于商品的供求弹性或生产者与消费者之间、上下游企业之间的议价能力。从消费者的角度看，在居民收入水平不变的情况下，当企业可以通过提高商品销售价格将税负成本转嫁给消费者时，将提高消费成本、抑制居民的消费需求。受边际消费倾向递减规律影响，收入水平越低的群体消费支出占收入比重越高，反而承担更多的税收负担。从企业的角度看，税负转嫁能力强的企业具备议价优势，可以灵活地改变销售价格或采购成本来拓宽利润空间，而对于议价能力弱、税负转嫁能力差的企业，以增值税为代表的流转税税负上升只能进一步压缩其经营利润，减少现金流。此外，增值税的顺周期性也意味着其不能很好地起到经济调节作用，进而影响财政“自动稳定器”功能的发挥。因此，调整增值税税率、降低增值税税负是降低宏观税负的重点⁽⁶⁾，也是降低间接税比重、优化税制结构的基础。在具体措施方面（详见表1）：2017 年7 月，增值税税率档次由四档简并为三档；2018年5 月，下调两档增值税税率，对部分企业增值税期末留抵税额予以退还，调整增值税小规模纳税人判定标准；2019 年2 月，提高增值税小规模纳税人起征点；2019 年4 月，再次下调增值税税率。

上述增值税减税政策的效果体现在两个方面。一方面，增值税征收依赖于上下游行业间的链条抵扣，多档税率会在抵扣中出现“低征高扣”或“高征低扣”现象，扭曲中间投入品价格，导致资本错配（孙正等，2020）。简并增值税税率档次能够平衡不同行业之间的有效税负差异，纠正资本要素的结构性错配倾向，有助于促进企业的专业化分工和产业结构调整。另一方面，由于增值税贯穿于企业原材料采购、生产、销售等全部经营过程，降低增值税基准税率能够减轻对企业资金的占用，为企业释放出一部分流动性，缓解企业面临的资金压力与经营风险。并且，伴随着增值税税率的降低，企业所承担的与之相关的城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加同样有所下降，由此形成了企业减负的联动效应。

3. 强化减税“获得感”：降低非税负担

由于企业议价能力不同引致了含税销售价不同程度的黏性⁽⁷⁾，因此，减轻增值税对于不同企业利润留存、现金流的影响会存在很大异质性；而降低社会保险费费率则更能直接降低企业的财务负担，改善企业利润状况，增强企业对于减税降费的“获得感”。⁽⁸⁾事实上，从2015 年11 月习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出“着力加强供给侧结构性改革”，到“三去一降一补”政策任务的部署推进，再到2019年供给侧结构性改革由“三去”为“破”的阶段进入“降补”为“立”的阶段，其核心已转为降成本和补短板。在企业综合税费构成中，我国企业的社会保险费缴费占盈利水平的比重在2019年时为46.2%，虽然这一数值已较2013 年的49.8%有所下降，⁽⁹⁾但社会保险费缴费依然是我国企业税费负担重的关键原因，⁽¹⁰⁾这势必会直接影响企业的现金流状况，对企业的生产经营和投资决策产生不利影响。基于此，2019 年4 月1 日，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》，规定自2019 年5 月1日起降低城镇职工基本养老保险（包括企业和机关事业单位基本养老保险）单位缴费比例，继续阶段性降低失业保险、工伤保险费率，调整社保缴费基数政策等。此外，还有一些针对其他非税负担的措施，如规范清理行政事业性收费，降低部分政府性基金征收标准，加大中介服务收费清理整顿力度，深化电力市场化改革降低企业用电负担等，同增值税税率下调政策一道，在供给侧结构性改革的大背景中为企业减负，让企业轻装上阵应对宏观经济下行压力。

4. 完善减税方式：减税与退税并举

诚然，自2016 年以来，我国新增减税降费规模一路攀升，在2017 年达到万亿级，2019 年达到2 万亿元，占GDP 比重超2%，⁽¹¹⁾对实体经济发展已产生积极影响。然而，2020 年新型冠状病毒感染的肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）暴发对供需两侧形成了同步压制，产业链供应链循环受阻对供给端的打压尤为显著，国内外抗疫战线的拉长抑制了世界经济复苏动力，外部环境复杂严峻，国内经济发展也面临着需求收缩、供给受冲击、预期转弱的困境三重压力。在此情形下，财政政策的调控以及减税政策的重点不同于以往简单的经济刺激与逆周期调节，更重要的在于为微观主体纾困，保障微观主体的现金流不发生断裂，更多地体现出稳预期的减税降费效应。⁽¹²⁾因此，新冠肺炎疫情发生后，我国政府已陆续出台了很多阶段性、有针对性的减税降费措施，包括为重点保障企业贷款提供担保贴息、减免社保单位缴费、缓缴住房公积金等。2020年全年新增减税降费规模超过2.5 万亿元，有效激发了市场主体活力。

减税降费作为政策与改革的有机结合，其目的是要强化微观主体的内生动力，增强经济发展后劲，促进经济结构优化。当前，我国经济已度过工业化快速发展阶段的投资高峰期，由大规模工业投资主导转向先进制造业和高端服务业投资主导。高科技新兴产业是推动我国经济高质量发展的一个核心驱动力量，但因其具有轻资产、高风险、缺乏抵押物等特性，与银行传统的强抵押运营模式相悖，因此面临很多融资痛点，从而影响其研发设计与生产销售。在税收政策方面，关于研发费用加计扣除的税收优惠力度不断加大，2021 年制造业企业的研发费用加计扣除比例已由75%提高至100%，2022 年《政府工作报告》提出将此项政策进一步扩大到科技型中小企业，这有助于发挥税收的杠杆作用，为企业创新发展赋能。

此外，瞄准创新驱动的高质量发展需要建立在夯实制造业这一国民经济根基和保障民生的基础上。⁽¹³⁾2022年《政府工作报告》提出，实施新的组合式税费支持政策，着力稳市场主体保就业。其中，增值税留抵退税力度显著加大，占据减税降费总规模的六成，成为减税降费新的重要抓手。留抵退税的本质在于释放对企业资金的跨期占用，缓解企业的资金压力，特别是当前生产者价格指数（PPI）维持在高位，企业的原材料采购成本以及相应的进项税额都会水涨船高，而需求端的疲弱使部分企业销售状况呈现量价双跌情形，从而进项税额远超销项税额产生留抵。因此，这一大规模退税政策能够有效改善企业资金面情况，无论是对于大企业的固定资产投资和技术创新升级，还是对于小微企业的流动性风险缓释都大有益处，起到了“促投资”和“保市场主体”一箭双雕的作用。

四、对减税降费政策未来调整方向的思考

随着经济形势的变化、供给侧结构性改革的深化以及财政政策管理重心的更迭，我国减税降费政策所发挥的效应也经历了从扩大内需到降低成本再到稳定预期的转换，无论是关于税收制度改革还是减税方式调整都在因势而变、循序渐进，不断推动经济发展实现质量、效率和动力变革。虽然新冠病毒肺炎疫情对经济的冲击较为剧烈，但与经济内生性的萧条存在本质不同，这使得减税政策在稳当下的同时，还应注重补短板、谋未来，在后工业化时代挖掘经济增长潜力。

其一，通过减税降费政策缓解高科技企业和小型微利企业的融资压力。当前，资本密集型企业的投资大多已步入成熟期，由于其已具备相当规模的有形固定资产，新增投资需求以及信贷需求相对会随之减弱。而高科技产业、人力资本密集型产业的投资还将处于发展高峰期，拥有巨大的发展潜力，但此类企业投资多聚焦于研发投资，受周期长、风险大等因素影响，这部分企业通常需要稳定且持续的资金支持，外部融资需求较大。然而轻资产、高风险、信息不对称等特点决定了此类企业获得传统信贷的难度高，融资约束较大，容易遭受流动性冲击。现阶段实行的增值税留抵退税政策能够在短期内改善企业现金流以解燃眉之急，考虑到退税并不能直接增加企业的收入，对于正常经营的企业而言，当可抵扣额度用尽时，下一期仍需要缴纳相当规模的税金。因此，还需要探索适用于这部分企业的新的税收优惠措施，包括税收的延缓缴纳，研发费用、固定资产折旧的计提扣除，支持企业债权融资、股权融资的相关税收扣除政策等。从企业规模或企业属性层面看，小型微利企业、民营企业是经济发展的主力军，但与大型企业、国有企业相比，因缺乏抵押物、信息透明度低等面临融资难和融资贵的问题。加之此前去杠杆态势明显，当金融机构风险偏好低、重抵押物的特点未发生明显变化时，会进一步挤占这部分企业的信贷资源。减税退税政策虽然对于这部分企业同样具有雪中送炭的作用，但要更长远地拉动其发展，还需要继续降低非税负担并在融资端、生产端给予更多的税收政策扶持。

其二，加强减税降费政策在基础设施投资领域的应用。在兼顾经济短期稳增长、中期调结构、长期高质量发展的过程中，单纯依靠减税来缓解企业现金流压力、降低企业融资约束在一定程度上存在治标不治本的问题。激发微观主体的生产经营和投资活力还需要需求侧来助力，特别是基础设施建设和公共服务供给投资能够更迅速地扩大市场需求。传统基建投资可以兼顾民生短板领域、农村扶贫领域、城镇化建设领域；新型基础设施建设投资有利于优化供给结构，提高全要素生产率，带动产业转型升级。通常，政府是基础设施建设的主要投资者，但受大规模减税降费以及财政收支缺口增大的影响，仅依靠财政资金投资会加大政府的债务负担与风险，继而引发金融信贷资源配置的扭曲。而引入社会资本、充分利用市场化竞争的力量，不仅能够提高基础设施的运营管理效率，还能在整体上降低宏观杠杆率。例如，我国设立的公募基础设施建设领域不动产投资信托基金（REITs）有助于调动各方资源，盘活资金存量，为基建投资提供长期的资金支持，提高基础设施的发展质量。为支持REITs 的发展，减少资产重组过程中过重的税收负担，2022 年财政部、国家税务总局出台了《关于基础设施建设领域不动产投资信托基金（REITs）试点税收政策的公告》（财政部 税务总局公告2022 年第3 号）。该公告考虑了资产重组过程中的交易实质，分阶段分情形给予了免征和缓征的税收优惠待遇，充分体现了税收中性原则，有利于私人部门的资源配置。以此为例，相应的税收宽免和多元化的融资渠道是很多新型基建、产业项目的共同诉求，未来加强税收政策的支持力度，保障权益人和投资人的利益，能够更有效地鼓励民间资本参与，带动制造业企业投资升级，从而培育新的经济增长点。

其三，推动所得税层面的结构性减税以再度优化税制结构。一直以来，扭曲的税制结构是造成我国经济增长内生动力不足的一个重要原因（沈坤荣等，2014）。以流转税为主体的税制结构虽然有助于效率目标的实现，但不利于财政“自动稳定器”功能的实现，不利于税收经济调节功能的发挥。此前我国很多减税措施聚焦于流转税方面，⁽¹⁴⁾从“放水养鱼、涵养税基”的角度看，这种减税结构有助于未来增加税收收入，但未必能够扭转流转税与所得税的占比格局，也无法改变财政收入对于流转税过分依赖的局面。从优化税制结构的角度看，减税措施需要向所得税方面倾斜。就个人所得税而言，虽然在2018 年的改革中建立了综合扣除机制、提高了基本减除费用标准以及调整整合了税率结构，但依然是建立在工薪所得基础上的归并综合，并未涉及资本报酬所得，这也使得个人所得税中劳动要素平均有效税率与资本要素平均有效税率存在较大差异。适度增加对于高收入群体的课税、完善资本资产征税体系、减弱税收对劳动要素收入的侵蚀，可以更好地缩小居民收入分配差距、改善收入分配格局，进而释放消费需求潜力、促进消费升级。就企业所得税而言，我国陆续出台了一系列关于小型微利企业的所得税减免、固定资产加速折旧、设备支出税前扣除、研发费用加计扣除等政策，使企业平均承担的实际有效税率低于名义税率。2021年7 月，我国已签署《解决经济数字化带来的税收挑战的“双支柱”解决方案声明》，明确支持设立15% 的全球公司税税率下限。这一最低税率水平对于我国现有税制以及企业投资环境来说仍然总体有利，且有助于避免税收的“逐底竞争”，减轻财政压力。未来可针对不同行业和企业，按规模、存续期、成长速度等指标就企业所得税进行差异化减免，以提高企业的留存收益，强化企业盈利预期；与此同时，应提升税收征管效率，加大对于逃避税行为的打击与惩罚力度，将纳税资质与企业信贷相挂钩，提高所得税的征收率。简而言之，通过加税与减税并存、征管与优惠同在的形式逐步提高所得税比重，为促进经济长期稳定发展打下基础。除此以外，也需要完善针对高净值人群课征的财产税体系、推进房地产税立法与改革试点工作、调整消费税征收范围与环节、增强对数字经济公平课税等，构建地方主体税种、稳定税源，为经济高质量发展保驾护航。

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* 本项研究得到国家社会科学基金重大项目“实质性减税降费与经济高质量发展”（项目编号：19ZDA070）的资助。

# 马海涛，中央财经大学副校长、教授、博士生导师；朱梦珂，中央财经大学财政税务学院博士研究生。

1 根据财政部公布的数据，2021 年12 月末全国地方政府债务余额30.47 万亿元，较2014 年年底的15.41 万亿元上升接近一倍。同时根 据国家金融与发展实验室（NIFD）公布的数据，政府部门的杠杆率水平由2014 年年底的38.8% 上升至2021 年年底的46.8%。

2 再生产周期中的经济下行，是指一个周期内经济活动的衰退可以通过周期本身的功能得到修正，它能在不对资本积累过程与结构进行 根本性改变的情况下，内源性地恢复快速积累所需的条件。非再生产周期中的经济下行，是指一个周期内经济活动的衰退无法得到自 发修正，需要通过改革以调整资本积累过程，为盈利创造条件。

3 根据国家统计局网站（http://www.stats.gov.cn）数据整理。

4 根据世界银行的统计指标，企业的综合税率由三部分构成，分别是利润税、劳动税和其他强制性缴款以及其他税负（包括财产税、车 辆燃油税等税种），由于在计算综合税率时，是以企业利润作为税基，因此增值税并不包括在该口径中。

5 根据世界银行数据库（https://databank.worldbank.org/reports.aspx?）资料整理。

6 2016 年7 月中共中央政治局召开会议，首次提出“降低宏观税负”。

7 增值税作为价外税，其税负变动能够影响企业发生销售行为后的入账收入而间接影响到企业的经营利润。对于议价能力高、税负转嫁 能力强的企业而言，即使增值税税率降低，其依旧可以维持含税销售价格不变，实际收入增加，利润空间得以扩大。反之，议价能力低、 税负转嫁能力弱的企业，随增值税税率降低，则更有可能同比例降低含税销售价格。

8 李克强总理在2019 年的政府工作报告中强调务必使企业特别是小微企业社会保险费缴费负担有实质性下降。

9 数据来源：世界银行数据库（https://databank.worldbank.org/reports.aspx?）。

10 白重恩. 企业税费负担重的原因在于社保缴费[EB/OL].(2017-02-16)[2022-04-01]. https://www.yicai.com/news/5225633.html.

11 数据来源于中国政府网（https://www.gov.cn）。

12 刘尚希（2019）研究指出，我国的减税降费可以划分为三类，分别是扩内需的减税降费、降成本的减税降费以及稳预期的减税降费， 且不同类型的减税降费效应的侧重面有所不同。2019 年以来，我国针对主要税种实施降低税率、增加抵扣等减税措施体现减税的降 成本效应。而在新冠肺炎疫情冲击下，经济修复缺乏弹性，稳定微观主体预期、阻断风险演化，留得青山在不怕没柴烧才是此轮减 税降费要义所在。

13 国常会明确1.5 万亿留抵退税政策安排，经济主体与地方财政将获“双重红利”[EB/OL].(2022-03-21)[2022-04-01]. http://www.21jingji. com/article/20220321/herald/134d0ec69a754168a9af1ce13a2b1664.html.

14 根据厦门大学CQMM 课题组（2020）的研究，以2018 年为例，在总计1.3 万亿元的新增减税规模中，对于流转税的减免规模占总规 模的60% 以上。

(责任编辑：王平)