一、引 言

宏观税负历来牵动人心，为社会各界广为关注。关于我国的宏观税负水平究竟有多高，同其他国家的差距有多大，又历来说法不一，各有各的立场，各持各的见解，始终未有一个能够得到普遍认同的阐释。然而，认识到税收终归是作为弥补政府支出的财源而征收的，宏观税负水平高低的背后是政府支出规模的大小，就会发现，宏观税负与政府支出高度关联，宏观税负水平就是纳税人为政府支出“埋单”而承受的负担总和。表面上是宏观税负水平的高低，实质是政府支出规模的大小。事情表现在宏观税负水平的高低上，其根源则存在于政府支出规模的大小之中。

循着政府支出规模——宏观税负水平这一逻辑线索，还可发现，倘若判断宏观税负水平高低并作国际比较分析的目的在于有效控制宏观税负，那么，与其纠缠于究竟哪一个数字系现实中国宏观税负水平的真实状况、更能说明现实中国宏观税负水平的国际比较状况，倒不如换一种思路，立足于解决实际问题，将聚焦点和着力点放到如何有效控制政府支出规模进而有效控制宏观税负水平上来。

换言之，有效控制宏观税负水平和有效控制政府支出规模如同一枚硬币的两面，实为同一个命题。其中，政府支出规模的控制系矛盾的主要方面，宏观税负水平的控制则是矛盾的次要方面。只有将政府支出控制在一个适当规模上，才可将宏观税负控制在一个适当水平上。

再进一步，从根本上说来，无论古今中外，之所以要控制政府支出规模，之所以一再将控制政府支出规模摆放在重要位置，就在于政府支出规模高度关联宏观税负水平，就是奔着控制宏观税负水平而去的。

锚定政府支出规模，由控制政府支出规模入手寻求控制宏观税负水平之道，从理论上看清楚、弄明白中国宏观税负问题背后的道理、学理和哲理，构成了本文的主要任务。

二、从宏观税负水平的测度说起

（一）不同口径的宏观税负水平

通常情况下，宏观税负水平可从两个角度加以测度，一个是政府收入占国内生产总值（GDP）的比重，^（1）另一个是政府支出占GDP 的比重。在政府收支大致平衡的条件下，两者之间差异不大。倘若财政发生赤字或赤字规模较大，两者之间就会出现差异甚或很大的差异。鉴于宏观税负水平集中反映的是政府配置资源占整个社会资源配置的比重情况，相对而言，后一个比重数字更为准确，更贴近实情，也为各国普遍采用。

这是因为，作为弥补财政赤字基本手段的国债，尽管终归要偿还，也要付息，但在为政府取得收入、作为支撑财政支出的财源这一点上，它与税收、收费等政府收入形式并无实质差别。换言之，以增发国债支撑的政府支出和以税收、收费支撑的政府支出是同质的。也正因为如此，政府支出占GDP 的比重数字更适于作为测度宏观税负水平的最终标准。

以支出而非以收入作为测度宏观税负水平的最终标准，这一关键性的抉择意味着，关于中国宏观税负水平的判断，还须在习惯于以收入论宏观税负的基础上做若干加法（参见表1、表2）。

比如2021 年，以全国一般公共预算收入占GDP 的比重作为测度标准，宏观税负水平为17.71%（2019 年为19.21%）。^（2）倘若换作支出口径，以全国一般公共预算支出占GDP 的比重作为测度标准，则宏观税负水平便上升到21.54%（2019年为24.10%）。收入和支出两种口径之差为3.83个百分点（2019 年为4.89 个百分点）。

问题还有复杂之处。围绕宏观税负水平的测度，本文之所以一直使用政府收入、政府支出而非财政收入、财政支出概念，同现实中国所存在的“财政收支≠政府收支”这一极为特殊的矛盾现象直接相关。这是因为，除了被称作财政收支、列在一般公共预算项下的收支之外，在当下的中国，政府还有其他类别、列在其他预算项下的收支，如政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支、社会保险基金预算收支。在以往一段不能算短的时间内，也曾存在过虽未列入预算、也难以正式命名其类别的各种非规范性收支。^（3）这些收支，在性质上，同一般公共预算收支并无多少差异——都系公共性质的收支，都是从企业和居民那里获得的收入、用之于履行政府职能的支出，也均系政府部门所配置的资源。

若以“政府收入”而非以“财政收入”为口径，在一般公共预算收入的基础上，将这些非一般公共预算项下的收入加入其中，从而算所谓全部政府收入的大账，则在2021 年，全部“政府收入”规模为377 228.00 亿元（2019 年为340 309.88亿元）。^（4）并且，一般公共预算收入占全部“政府收入”的比重，仅为53.69%。倘若只是算“财政收入”的小账而忽略“政府收入”的大账，则以2021 年数字计，“政府收入”的“漏计率”高达46.31%。

若以“政府支出”而非以“财政支出”为口径，在一般公共预算支出的基础上，将这些非一般公共预算项下的支出加入其中，从而算所谓全部政府支出的大账，则在2021 年，全部政府支出规模为450 483.58 亿元（2019 年为407 515.48 亿元）。并且，一般公共预算支出占全部政府支出的比重，仅为54.68%。倘若只是算“财政支出”的小账而忽略“政府支出”的大账，则以2021 年数字计，政府支出的“漏计率”高达45.32%。

如此推演，以全国一般公共预算收入为基础，加上全国政府性基金预算收入、全国国有资本经营预算收入、全国社会保险基金预算收入并剔除其中的重复计算部分，从而算全部“政府收入”占GDP 比重的大账，则2021 年的宏观税负水平为32.98%（2019 年为34.35%）。这较之按全国一般公共预算收入计算的宏观税负水平，一下子提高了15.27 个百分点。倘若换作支出口径，以全国一般公共预算支出加上全国政府性基金预算支出、全国国有资本经营预算支出、全国社会保险基金预算支出并剔除其中的重复计算部分，从而算全部政府支出占GDP 比重的大账，则2021年的宏观税负水平便上升到39.39%（2019 年为41.12%）。这较之按全国一般公共预算支出计算的宏观税负水平，一下子提高了17.85 个百分点。并且，收入和支出两种口径之差为6.41 个百分点（2019 年为6.77 个百分点）。

结论1 ：不同口径的宏观税负水平，尽管各有侧重点，也分别有各自的学理支撑，但相对而言，以支出而非以收入口径、以全部政府支出而非以全部政府收入占GDP 的比重数字，更适于作为其最终的测度标准。

结论2 ：区分财政支出和政府支出并以全部政府支出作为测度宏观税负水平的最终标准，是认识并分析中国资源配置格局的关键。

就此而言，既往相关管理部门在不少场合所认定并公布的宏观税负水平测度口径，确有不够全面之嫌，应以足够的勇气和科学的态度适时加以矫正。或者，至少应将不同口径的宏观税负水平同时予以认定和公布。

（二）规模非控制不可持续

令人不无忧虑的是，目前这样的宏观税负水平，不仅是以往若干年间政府支出规模始终保持持续扩张态势的结果，而且还是在将控制政府支出规模作为一个重要目标加以追求之后所呈现的结果。

追溯一下这些年来在控制支出规模问题上所走出的轨迹，就会看到，起码自2003 年起，对于财政支出和政府支出规模的迅速扩张势头，我们已经有所警惕。^（5）基于缓解居民收入增长迟缓和调节居民收入分配矛盾的需要，党的十七大还正式提出了“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重”的目标。^（6）特别是党的十八大以来，在中国特色社会主义进入新时代、中国经济进入高质量发展阶段、改革开放进入全面深化改革新时期等一系列宏观背景下，减税降费连年持续推进，其力度一增再增。^（7）然而，即便如此，无论是财政支出规模还是政府支出规模，也无论是财政支出占GDP 的比重还是政府支出占GDP 的比重，非但没有下降，反而一再上扬。

从2004 年到2021 年的17 年间，全国一般公共预算支出规模从28 486 亿元增加至246 321.5亿元，增加了7.65 倍。其占GDP 的比重从16.51% 上升至21.54%，上升了5.03 个百分点。全国全部政府支出规模从48 217.23 亿元增加至450 483.58 亿元，增加了8.34 倍。其占GDP的比重从30.16% 上升至39.39%（2019 年曾为41.12%），上升了9.23 个百分点。两个口径的支出双双跑赢GDP，致使GDP 分配越来越向政府一方倾斜，绝对是个不争的事实。

即便在中国经济发生历史性转折变化、GDP和财政收入增速双双滑入下降轨道的2013 年，全国一般公共预算支出的规模及其占GDP 的比重，仍旧分别有10.9个百分点和0.3个百分点的增幅。与此同时，全国全部政府支出的规模及其占GDP的比重的增幅更大，分别达到了19.8 个百分点和1.34 个百分点。

毋庸置疑，倘若沿着如此的势头不加控制地走下去，无论从哪个角度分析，都是不可持续的。在某种意义上说，也有可能引发财政风险甚至危及财政安全和国家安全。

（三）须着力解决的突出矛盾

应当特别提及的一个基本事实是，现实中国政府支出规模的持续扩张，并非特例。将视野伸展至整个人类社会发展的历史进程，还会看到，政府支出规模历来难以控制。综观世界各国的政府支出变化情况，几乎无一例外地呈现不断增长的趋势，几乎找不到多少成功削减政府支出规模的先例。正因为如此，政府支出规模的不断增长甚至被当作一种客观规律，写入了经济学教科书。^（8）

历史与现实的考察结果均是这个样子，不免会使我们在控制宏观税负水平的目标面前萌发畏难之感。然而，换一种角度，注意到如下的事实，将控制宏观税负水平落实落地于进入全面建设社会主义现代化国家新征程的中国，绝非不切实际的幻想。

其一，凡事总有尽头。正是基于这种难以持续的严酷现实压力，围绕控制政府支出规模达成广泛社会共识并将其提上议事日程，已有了相应的基础。

其二，难以控制并不意味着完全没有办法控制，政府支出规模也并非越少越好，而是要有法可依，有据可循。随着中国特色社会主义制度体系的日益完善，从制度建设入手控制政府支出规模，便是一个切实有效的着力点。

其三，控制规模亦并非只是削减支出，而是要使其同政府履行的职能相对接，以更好发挥政府作用为前提。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，政府职能会更加优化，建立在更加优化政府职能格局基础上的政府支出规模也会趋于合理。

三、“以支定收”的财政观

理念是行动的先导。从控制宏观税负水平出发，对于政府支出规模的控制，首先取决于我们的财政观——以什么样的理念认识并安排政府的收支。换言之，着眼全面建设社会主义现代化国家的目标和任务，控制政府支出规模，首先要从位于理念层面的财政观的适应性调整做起。

（一）“量入为出”遇到的困惑

从根本上说来，政府所需要的收入的量同其所需要的支出的量，是密切联系在一起的。政府支出规模的大小，显然与政府预算收支平衡的状态有关。一旦涉及政府预算收支平衡，又会面临收入与支出两者之间以哪一方为主、又以哪一方为辅的摆布问题。于是，也就有了究竟是“量入为出”还是“量出为入”的艰难考量。在中国，多年来居于支配地位、为人们广泛接受的传统原则是“量入为出”。人们始终确信，应当根据政府收入规模安排政府支出规模，而不应走向作为其反面的“量出为入”——根据政府支出规模安排政府收入规模。只有建立在如此基础上的收支平衡，才是稳妥的、可靠的和可持续的，也才是真正意义上的收支平衡。

不过，仔细思量，无论“量入为出”还是“量出为入”，都是有特定语境的。其剑锋所指，是实现预算收支平衡，也主要是基于实现年度预算平衡的需要而讲的。在年度预算平衡的语境下，无论是根据政府收入规模安排政府支出规模，还是根据政府支出规模安排政府收入规模，均有其合理性，也均具有一定的可控性。一旦脱出年度预算平衡的语境谈论“量入为出”和“量出为入”，则完全可能是另外一回事。

就我们所一贯推崇的“量入为出”而言，循着从收入到支出的思路，在年度预算平衡语境下，应当坚持“有”多少收入便安排多少支出。只要支出的安排不脱出收入的约束，于实现年度预算平衡肯定是有利的，也是“量入为出”的应有之义。

问题在于，倘若脱出了年度预算平衡语境，不加限定地由“有”多少收入延伸至“能取得”多少收入就安排多少支出，那么，即便支出的安排未脱出收入的约束，也难免导致适得其反的结果——基于扩大支出的需要而“尽可能多的取得”收入。

再进一步，倘若“尽可能多的取得”收入又在特定条件下被设定为制度建设目标——从制度安排上赋予税收或其他财政收入形式足够大的伸展空间，从而可以实现收入快速甚至高速增长，以至满足或支撑规模日趋扩大的支出需要成为可能并由此形成“支出规模膨胀——尽可能多的取得收入——支出规模再膨胀”的恶性循环，那就更是一件适得其反的事情了。

结论3：从“有”多少收入安排多少支出到“能取得”多少收入安排多少支出，到基于扩大支出需要而“尽可能多的取得”收入，再到从制度建设上“赋予”政府收入足够大的伸展空间而致使支出规模持续膨胀，是脱出年度预算平衡语境理解“量入为出”并付诸实践可能遭遇的陷阱。

（二）并非空穴来风

这样说，并非空穴来风。

笔者曾在不少场合论及，^（9）在计划经济年代，政府是资源配置的主体。凭借着一系列经济社会制度安排——如农副产品统购统销、八级工资制、工业品计划价格制度和财政统收统支制度——的支持，它可以集政府和企业身份于一身，把几乎所有的社会资源集中到自己手里。既然政府部门能够掌管所有的社会资源，那么，属于财政份额之内的那一部分资源配置，也就应当且可以实行“量入为出”。即便出现偶有赤字的情形，凭借计划经济的体制机制支撑，通过赤字融资而实现包括国债在内的多种政府收入形式协同发力，基于年度预算平衡意义上的“量入为出”亦无多少困难。

然而，市场化的改革进程，打破了原有的资源配置格局。随着市场在资源配置中的作用越来越大，“量入为出”的本意在被不适当地透支之后引入了非年度预算平衡场合，从而同现实生活之间发生了诸多方面的激烈碰撞。

比如，最初遇到的窘况是，政府不再能掌管所有的社会资源了，其可以从GDP 分配中获得的收入的量，便同它本已存在或它所须花费的支出的量拉开了距离。如果固守“量入为出”，而让支出随收入的锐减相应萎缩，那么，国家机器的运转和政府职能的履行，都会因此而陷于困境。况且，除了极少的例外，政府支出历来又是不断增长的。让呈不断增长之势的支出在收入的持续下降面前止升回降，无异于不切实际的幻想。出于无奈或困境中的被迫选择，只得将思路调转过来——根据支出的需要去取得收入。于是，至少在一个不能算短的时期之内，政府部门在资源配置问题上的着力点和着重点，越来越聚焦于能够从GDP 中拿到尽可能大的财政份额，从而支撑起政府不断增长的支出需要。也正是基于如此的考量，提高“两个比重”——财政收入占GDP 的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重——的说法，应运而生并盛行于二十世纪九十年代。^（10）

再如，按照“量入为出”的逻辑，应当有多少收入就安排多少支出，不应当或起码主观上不安排有赤字性支出。但是，摆在我们面前的基本现实 是，不仅宏观经济政策不时需要赤字性支出的支持，而且，政府部门本身的扩张支出冲动也常常逼迫预算作出支出大于收入的安排。其结果，在改革开放以来的四十多年间，财政赤字与我们相伴的年份远远大于财政平衡或盈余的年份，甚至基本上没有什么财政平衡或盈余的年份。陷于如此背景下的“量入为出”，便不得不一而再、再而三地“破戒”——脱出收入的约束而安排支出，以不断地增发国债支撑赤字性支出。随着“破戒”之举成为常态，赤字和举债规模不断加大，“量入为出”也越来越失去实质意义，而在一定意义上形同虚设。

又如，“量入为出”的一个本意，是以收入约束支出。但是，如前所述，由“量入为出”又不无意外地引出了一句潜台词——能取得多少收入就安排多少支出。由于政府部门往往喜欢多支出并拥有相应的资源配置权力，我们又陷入了这样一种困境：收入非但未能成为约束支出的因素，反而诱使政府部门出于扩张支出的需要而动用政治权力增加收入。于是，不惜动用非规范性手段去“额外找钱”的现象出现了，规范性收入占GDP 比重的持续下降和非规范性收入占GDP 比重的持续上升同时并存的事情发生了。也正是在如此背景下，国际上罕见的“费大于税”^（11）——来自于非规范性收费收入占全部政府收入的比重大于来自于税收收入占全部政府收入的比重——的政府收入格局也曾一度形成。

还如，随着“量入为出”日益走向了它的反面——“量出为入”，由政府收支行为及其机制不规范所引发的矛盾接踵而来。一方面，由于政府部门究竟应当维持一个怎样的支出规模始终未有一个清晰的答案，各级政府部门的支出规模均带有不同程度的随意性。另一方面，无论出于追求政绩还是为老百姓多做实事或者出于其他别的什么方面的考虑，政府部门总是倾向于多花钱、多支出。有欠规范性的支出决策机制同政府部门扩大支出规模的偏好结合在一起，导致了政府支出规模的急剧膨胀。随着超出规范性财政收入制度的界限并动用政治权力向企业和居民收钱，企业和居民的负担不断加重，甚至陷入一种恶性循环：支出膨胀→收入增加→支出越膨胀→收入越增加，“使老百姓负担不堪，民怨沸腾”^（12）。

问题还有复杂之处。税收制度的孕育和诞生，总要打上时代的烙印。二十世纪九十年代初期的国情和税情，在相当程度上左右了1994 年税制改革方案的设计。^（13）

其一，严峻的通货膨胀。为应对当时高达20％以上的通货膨胀率，就要着眼于“抑热”。为了“抑热”，增值税税制就要采用有助于抑制企业投资冲动、口径相对较宽的生产型增值税税基。

其二，严峻的财政拮据。为扭转当时财政收入占GDP 比重持续下滑的势头，就要着眼于“增收”。为了“增收”，税制设计就要掺入增收因子，把拿到既定规模的税收收入作为重要目标。

其三，偏低的税收征收率。为保证既定税收收入目标的实现，就要着眼于“冲抵”偏低的税收征收率效应。为了“冲抵”，税制设计就要留有余地，以“宽打”的税制架构，确保“窄用”的税收收入规模。

三个方面因素相叠加，由此而预留的巨大“征管空间”，便成为支撑中国税收长达十几年持续高速增长的重要源泉。得以持续高速增长的税收，又直接推动了政府支出规模的迅速膨胀。

之所以花了如此大的篇幅对上述问题一一列举，无非是想说明，倘若脱离了“量入为出”的本意而将其挪用于非年度预算平衡场合，非但控制政府支出规模难以落实落地，而且大概率事件是走向其反面——以“量入为出”之名，行“量出为入”之实。在这方面，我们确曾有过痛彻心扉的经历和教训。

所以，驱散笼罩在“量入为出”头上的迷雾并还其本来面目，对于政府支出规模和宏观税负水平的控制，实在是非常重要。

（三）深入到政府收支的实质

那么，在社会主义市场经济体制的环境中，究竟应当本着怎样的财税观认识并安排政府的财政收支？

其实，这并不是一个十分复杂或多么深奥的问题。一旦跃出表面现象的局限而深入到事物的本质，便会一下子捕捉到政府收支的真谛。以“豁然开朗”或“如梦初醒”几个字来形容，并不为过。

循着政府为什么要花钱、又为什么要收钱的线索去追根溯源，可以清晰地看到：

结论4 ：政府支出的实质，说到底，是政府活动的成本。或者说，是政府履行职能的代价。政府收入的实质，说到底，是弥补政府活动成本的财源。或者说，是社会成员为政府履行职能所支付的代价。

从根本上讲，之所以需要有政府的活动，之所以需要政府履行其职能，其全部的原因就在于，在市场经济体制的环境中，存在着不能通过市场得以满足或者通过市场解决得不能令人满意的人类需要——社会公共需要。要满足社会公共需要，就需要政府提供公共物品或服务。要提供公共物品或服务，政府就需要花钱。政府要花钱，就需要向消费公共物品或服务的社会成员收钱。这一支一收之间的“联系纽带”，应当且只能是社会公共需要，而不可能是其他别的什么东西；这一支一收之间的“数量界限”，应当且只能是满足社会公共需要，而不可能是其他别的什么标准。

将这个道理加以引申，可以得到如下的关系链：“市场经济体制→社会公共需要→政府职能→政府支出→政府收入”。这就是说，立足于市场经济体制环境，应当首先按照社会公共需要把政府的职能界定好。政府的职能界定清楚了，作为政府活动成本的政府支出规模也就可相应界定下来。以此为基础，便可随之界定作为弥补政府活动成本财源的政府收入规模。

这一处理政府收支关系的基本思维，可以简单地概括为“以支定收”。

（四）区分预算平衡和制度建设两个不同层面

易于看出，这里所说的“以支定收”，并非是“量入为出”的简单倒置——“量出为入”。更确切一点说，尽管“以支定收”并非新概念、新范畴，尽管人们常常习惯于在“以支定收”和“量出为入”之间划等号，但静下心来作比较分析，便会发现，“以支定收”和“量出为入”所触及的，实系两个不同层面的问题。如果说“量出为入”系在既定的财税体制框架内实现年度预算平衡的基本原则，那么，“以支定收”则超越了年度预算平衡的意义，系事关财税体制建设的基本原则。

这意味着，“以支定收”中的“支”和“收”与“量出为入”中的“出”和“入”，虽在字面上可作异词同义理解，但其所植根的语境及其所表达的含义并不完全一致。

“量出为入”中的“出”和“入”，分别指年度预算平衡中的政府支出和政府收入两个方面。两者之间对应关系形成的基本语境，在于年度预算平衡而非财税体制建设。除非基于实现年度预算平衡的需要，否则“出”和“入”很可能各行其道而不会直接挂钩。离开了年度预算平衡这个纽带，根据支出规模确定收入规模所隐含的内在逻辑亦难以成立，也就谈不上所谓“量出为入”。

“以支定收”中的“支”和“收”，则分别指财税体制建设中的支出和收入两个要素。两者之间对应关系形成的基本语境，在于财税体制建设而非年度预算平衡。或者说，在于财税体制建设中的政府收入的“量”和政府支出的“量”该如何确定，而非年度预算平衡中的政府收入的“量”和政府支出的“量”该如何平衡。

具体而言，在财税体制建设的语境下，“以支定收”所说的“支”，虽然指的是政府支出，但须作为政府活动的成本，以满足社会公共需要为标准，在科学界定政府职能边界的基础之上加以确定。“以支定收”所说的“收”，虽然指的是政府收入，但须作为弥补政府活动成本的财源，以满足社会公共需要为前提，在科学界定政府职能以及政府支出的基础上加以确定。除非基于财税体制建设的需要，否则“支”和“收”很可能局限于数字而不易深入到本源。离开了“市场经济体制→社会公共需要→政府职能→政府支出→政府收入”这一事关财税体制建设根本的关系链，根据支出规模确定收入规模的内在逻辑亦难以成立，也就谈不上所谓“以支定收”。

同样的道理也存在于“量入为出”和“以收定支”之间。对于“量入为出”中的“入”和“出”与“以收定支”中的“收”和“支”以及由此形成的对应关系，也应在区分不同语境和不同含义的基础上，分别应用于预算平衡和制度建设两个不同层面的分析。

结论5：控制政府支出规模，不能拘泥于“量入为出”的简单理解而就年度预算平衡论年度预算平衡。只有脱出年度预算平衡的意义局限而跃升至财税体制建设层面，在深入政府活动、政府职能本源并澄清政府收支实质意义的基础上，方可能找准控制政府支出规模的根本着力点。

这提醒我们，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，政府部门逐步由资源配置的主体退居为资源配置的“配角”。只要政府部门不再掌管所有的社会资源了，只要市场在资源配置中发挥决定性作用了，通过“量入为出”，实现年度预算平衡进而控制政府支出规模的传统思维和操作，便不再如以往那般切实有效。适应于资源配置格局的历史性变化，我们必须转换思维，从源头入手，将控制政府支出规模的根本着力点由年度预算平衡伸展至财税体制建设。在此进程中，作为一种植根于市场经济体制环境，并且与市场经济体制环境相适应的财政理念，“以支定收”已为我们系统勾画出通向切实有效控制政府支出规模和宏观税负水平目标的“路线图”。

四、抓住“政府履职必要成本”这个关键变量

（一）实质是“政府履职必要成本”

关于“以支定收”财政观的上述讨论，尽管相对抽象，但已经让我们认清了如下基本事实：

结论6 ：从满足社会公共需要的本源出发，政府支出实质是政府为满足社会公共需要而履行职能的必要成本，可简称为“政府履职必要成本”。认清这一基本事实非常重要。以“必要成本”定义政府支出且将政府职能与政府支出直接挂钩，可以立刻引申出如下三个互为关联的判断。

第一，作为政府履行职能而付出的必要成本，政府支出当然要围着政府职能格局而转。既然政府职能是政府支出发生、存在以及运行的基本前提，那么，在社会主义市场经济体制环境中，以满足社会公共需要为标准规范政府职能格局，理应成为处理政府支出规模及其相关问题的基本前提。

第二，作为政府履行职能而付出的必要成本，政府支出与企业生产成本、家庭生活成本并无根本不同。如同企业生产成本、家庭生活成本，政府支出也须讲究使用绩效，也要作“成本效益分析”——以最小的投入换取最大的产出。所以，“最小化成本”理应成为处理政府支出规模及其相关问题的基本准则。

第三，作为政府履行职能而付出的必要成本，政府支出也与企业生产成本、家庭生活成本一样，不能拍脑袋，更不能随意性，而须有客观标准。这个客观标准，应当也只能是履行政府职能所必需的支出——“必要成本”。围绕“必要成本”而实行政府支出的标准化管理，理应成为处理政府支出规模及其相关问题的基本路径。

从“社会公共需要”到“最小化成本”再到“必要成本”，由基本前提到基本准则再到基本路径，这一围绕处理政府支出规模及其相关问题而形成的逻辑链条，事实上形成了政府支出规模和宏观税负水平的评判标尺或控制量限。

不难看出，“政府履职必要成本”是一个颇具穿透力的概念。其灵魂，就在于“必要”二字——非“必要”不支出。它集中表达了笔者关于处理政府支出规模和宏观税负水平及其相关问题的基本思想。

结论7 ：政府支出规模的大与小，并无绝对的数量界限。对于它的评判或控制，只能同满足社会公共需要所须花费的必要成本联系起来，以“政府履职必要成本”为评判标尺或控制量限，作既有政府支出规模与履行政府职能必要成本的比较分析。

（二）须大致经历“三步曲”

概而言之，以“政府履职必要成本”为评判标尺或控制量限，基于控制宏观税负水平目标的政府支出规模控制，至少须大致经历如下“三步曲”。

第一步，由源头入手，在厘清政府与市场、政府与社会之间关系的前提下，以满足社会公共需要为标准规范政府职能。^（14）通过反复鉴别、逐一筛选，把本不该管、管得过多的“越位”政府职能事项减下来，同时把该管未管、管得不够好的“缺位”政府职能事项加上去，从而构建起职责明确、依法行政的规范化政府治理体系。

第二步，在规范化的政府治理体系基础上，比照企业生产成本核算和家庭生活成本核算，以“最小化成本”为准则围绕履行政府职能所需要的政府支出作“成本效益分析”。通过去粗取精、去伪存真，把可有可无的支出、物虽美但价不够廉、做不到物有所值的支出减下来，从而力求以最小的投入（政府支出）换取最大的产出（政府职能）。

第三步，立足于提高政府支出使用绩效，将“最小化成本”转换为履行政府职能的“必要成本”。并且，依据“必要成本”，相应制定各类政府支出定额。通过制度安排，建立健全政府支出定额标准动态调整机制，完善政府支出标准应用机制，实行政府支出的标准化管理。以此为路径，把政府支出规模“超标”现象减少到最低限度，推动政府支出规模的精准管控。

结论8 ：“政府履职必要成本”是“社会公共需要”“最小化成本”和“必要成本”的有机统一，也是处理政府支出规模及其相关问题的基本前提、基本准则和基本路径的深度融合体。

结论9 ：控制宏观税负水平要立足于现代财税体制建设，围绕清晰界定“政府履职必要成本”展开和推进。抓住了“政府履职必要成本”这个关键变量，便牵住了控制宏观税负水平的“牛鼻子”。

（三）落实在政府支出占GDP比重数字控制上

在宏观层面，政府支出规模的大小，集中体现于其在GDP 中所占份额的高低。以“政府履职必要成本”作为控制政府支出规模的关键变量，首先要落实在政府支出占GDP比重数字的控制上。其中的重心，又在于这一比重数字的上端——作为分子的政府支出是否契合“政府履职必要成本”。

这并非远期目标，而须立即着手去做。无论着眼于解决高质量发展中遇到的实际问题需要，还是着眼于建设更高水平的社会主义市场经济体制需要，抑或全面建设社会主义现代化国家需要，科学界定政府支出占GDP 比重，都是绕不开、躲不过、亟待破解的一个核心问题。

比如，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，要求最大限度扩大市场配置资源的规模和力度。这意味着，政府配置资源的规模和力度必须有所控制，必须大幅度减少政府对资源的直接配置。政府配置资源的规模和力度，就集中体现在政府支出规模及其占GDP的比重上。

再如，社会主义市场经济改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，要求加快转变政府职能。这意味着，政府的职责和作用必须限定于保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵等几个方面。政府职能的界定和转变，特别是解决政府干预过多的问题，就集中体现在政府支出规模及其占GDP 比重的控制上。

又如，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，要求最大限度地减少政府对微观事务的管理。这意味着，凡市场机制能有效调节的经济活动，须一律取消审批。鉴于行政审批的设立和实施通常以相关财政支出项目的设立和拨款为依托，行政审批的减少和规范无疑要与相关财政支出项目的取消和相关财政支出拨款的减少相伴随，这又进一步集中体现为政府支出规模及其占GDP 比重的变化。

还如，着眼全面建设社会主义现代化国家目标和任务，要求优化政府管理和服务，全面推行权力清单、责任清单、负面清单制度。^（15）这意味着，贯彻新发展理念，紧扣高质量发展阶段，构建新发展格局，系更好发挥政府作用的着力点和着重点。鉴于制度建设已成为更好发挥政府作用的主渠道，不断完善推动高质量发展的基本制度框架，为实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展提供制度保障，亦集中体现于政府支出规模及其占GDP 比重的大小。

凡此种种，均构成了控制政府支出规模的重要背景和基本考量。正是基于如此的背景和考量，规模控制实质构成了现代财税体制建设的主题之一。

（四）从“稳定税负”做起

不过，终归要做也好，立即去做也罢，都不意味着可以“蛮干”。在深刻把握政府支出运行规律的基础上，寻求一个切实可行、确有实效的行动路线显然特别重要。前面说过，尽管政府支出的规模历来难以控制，即便控制政府支出会遭遇到一系列难以跨越的困难，但也并非完全无计可施。通过控制其增幅进而控制其相对规模，便是一个可以有所作为的关键支点。

进一步说，鉴于以政府支出规模占GDP 比重为标尺测度的当前中国的宏观税负水平已经处于偏高状态，并且，宏观税负水平既事关国民收入分配格局的调整，又牵动全体社会成员的切身利益，由控制宏观税负水平入手并以此为入手处实现控制政府支出规模及其占GDP 比重的目标，便成为一个可供选择的重要通道。将稳定税负同控制政府支出规模及其占GDP比重的问题联系起来，不难体会到其所蕴含的如下政策含义。

第一，稳定税负的目的，当然是稳定支出。由稳定税负入手，求得稳定政府支出规模，以此实现控制政府支出规模的目标，这是在当前的国情背景下有效控制政府支出规模的几乎唯一的政策选择。第二，稳定税负，当然不是减少税负，也绝对不是增加税负。在既不减少宏观税负水平、又不增加宏观税负水平的前提下所能实现的“稳定”，即在于稳定政府支出的相对规模——政府支出占GDP 的比重。

第三，稳定税负，实质是奔着控制政府支出增幅而去的。只要能够控制住政府支出的增幅，政府支出规模的控制，便不是可望不可及的，而是有可能实现的。只要能够稳定住既有政府支出占GDP 的比重并使其不再进一步扩大或提升，逐步拉近政府支出规模与“政府履职必要成本”之间的距离，便不是虚无缥缈的空话，而是富有坚实基础的目标。

第四，进入稳定税负视野并作为其基本着眼点的政府支出，系全部的政府支出。它不仅包括一般公共预算口径下的支出，而且包括非一般公共预算口径下的政府性基金预算支出、国有资本经营预算支出和社会保险基金预算支出。

将政府支出的实质定位于政府为满足社会公共需要而履行职能的必要成本，社会公共需要便是“市场经济体制→社会公共需要→政府职能→政府支出→政府收入”这条关系链上的核心要素。在社会主义市场经济体制环境中，只有以满足社会公共需要为标准规范政府职能格局，才能循着通过既有政府支出规模与履行政府职能必要成本的比较分析，最终找到政府支出规模和宏观税负水平的评判标尺或控制量限——“政府履职必要成本”。

五、简短的结语

正如中国式现代化既有各国现代化的一般特征，更有基于自身国情的中国特色的道理，对于中国宏观税负水平问题的分析，必须立足于极其复杂的中国国情和中国税情，经历一个由表及里、去伪存真的提炼和抽象过程。

本文的分析进程一再表明，面对类如宏观税负水平比较分析这样的课题，绝不能简单搬用一般标尺，一比了之。那样做的话，很可能如“盲人摸象”，接触到一些表面现象，但抓不住本质。科学而适用的方法应当是，紧盯问题的实质——为什么要关注宏观税负问题？做宏观税负比较分析的目的究竟是为了什么？从政府支出的实质出发，将出发点和落脚点锁定于有效控制宏观税负水平、确保市场在资源配置中发挥决定性作用上。

本文的分析进程也一再表明，面对类如中国宏观税负水平分析这样的课题，绝不能局限于税收概念，就税收负担论税收负担。那样做的话，很可能如“丢了西瓜捡芝麻”，陷于局部缠绕之中而忽略全局考量。科学而适用的方法应当是，围绕“宏观税负”做真正的“宏观”层面测度——构成纳税人实际负担的内容都有哪些？中国资源配置实际格局究竟是怎样的？站在纳税人的立场上，以纳税人为归集线索，通过抽茧剥丝，跳出税收看财政收支，脱出财政收支看政府收支，揭示和再现政府所有收支、纳税人所有负担的全貌。

本文的分析进程还一再表明，面对类如控制宏观税负水平这样的课题，绝不能止步于年度预算平衡，满足于静态分析。那样做的话，很可能如“按下葫芦浮起瓢”，表面看似有效，实则不得要领，未抓住要害；搞不好，还会适得其反。科学而适用的应当方法是，立足于制度建设，着眼于治本——将所有政府收支关进“制度笼子”，以“政府履职必要成本”为评判标尺或控制量限，通过既有政府支出规模与履行政府职能必要成本的比较分析，将不应有、不该有的政府支出减下来，将不应有、不该有的政府支出项目删除掉。

[1] 习近平.在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话[N]. 人民日报，2020-10-15（2）.

[2] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗：在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2007-10-25（1）.

[3] 朱镕基.在九届全国人大一次会议记者招待会上回答中外记者提问[C]//《朱镕基答记者问》编辑组.朱镕基答记者问.北京：人民出版社，2009：5-6.

[4] 高培勇.积极财政政策：在思路和举措两个层面寻求突破[J].财贸经济，2003（6）：9-15，96.

[5] 高培勇.市场经济体制与公共财政框架[C]//财政部办公厅，国家税务总局办公厅.建立稳固、平衡、强大的国家财政：省部级主要领导干部财税专题研讨会讲话汇编.北京：人民出版社，2000：145-168.

[6] 高培勇.中国税收持续高速增长之谜[J].经济研究，2006（12）：13-23.

[7] 杨元伟.对我国宏观税负研究的再思考：基于2019年宏观税负的数量分析[J].税务研究，2022（2）：33-44.

(责任编辑：窦清红)