清代末期，由于长期实行的中央集权财税管理体制已名存实亡，税制极为混乱，国家的重要赋税皆为地方所控制。为了挽救这一财政危机，光绪三十二年(1906)提出划分中央税收与地方税收的界限。至宣统二年(1910)，取代户部而设置的度支部曾奏称：“以本年为调查国家税、地方税年限”，三年(1911)“厘定”国家税暨地方税章程办法，四年(1912)“颁布”推行。(《宣统政纪》)但未及实施，清王朝即告覆没。

辛亥革命之后的民国初期，1912年～1913年，北洋政府鉴于“前清末季中央征税、经费悉委各省代征，国家财政之基础已不巩固”(北洋政府《修正厘定(国家税地方税草案)理由》)，正式提出并实行划分中央税和地方税。根据北洋政府财政部1913年制定并于次年修改的《国家税地方税草案》，列为国家税的有田赋、盐税、关税、常关税、统捐、厘金、矿税、契税、牙税、当税、牙捐、当捐、烟税、酒税、茶税、糖税、渔业税17种；属于地方税的有田赋附加税、商税、牲畜税、米粮捐、土膏捐、油捐及酱油捐、船捐、杂货捐、店捐、房捐、戏捐、乐户捐、茶馆捐、饭馆捐、肉捐、鱼捐、屠捐、车捐、扶行捐及其它杂税杂捐共20多种。同时还对拟议开征的15种正杂税及附加，也作了相应的规划。但未得到有效贯彻，即因当时政局处于军阀割据状态，中央政令不为地方遵守；而地方税又划得太少，且多属杂项税捐，以不稳固的苛杂收入来供省、县两级的经常开支，难以维持下去；加之财税机构并无相应的配套改革，缺乏组织上的保证，以致造成财政艰难、上下交困的局面。北洋政府不得不于1914年6月下令取消国、地两税的划分，改由主管财政官署统筹支配，各种税款统一收支。这次的分税制尽管推行失败，但它毕竟是中国税收管理体制史上的第一次，留下了经验与教训。

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