纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关的处罚决定，以及强制执行措施或税收保全措施不服，是向上级税务机关申请复议，还是直接向人民法院起诉，这是涉及行政诉讼法的一个重要问题。对此，各国行政法规定不一。主要有两种模式：一种是以美国、德国、奥地利、瑞士等国为代表的“复议前置模式”，即当事人必须先申请复议，对复议不服的，才能向法院起诉；另一种是以英国、法国、日本为代表的“复议选择模式”，即当事人可先申请复议，对复议不服的再向法院起诉，也可以直接向法院起诉。

两种模式各有其长处。实行“复议前置模式”，可以根据行政管理领域专业性强、专业知识和技能要求高的特点，充分发挥上级行政机关对下级行政机关行政行为的监督、检查作用；由于上级行政机关可以改变下级行政机关的具体行政行为，由上级行政机关进行复议纠正错误，相对于人民法院审理行政案件一般只能作出撤销或维持原判决而言，就比较及时，更加符合实际；而且，从实践中看，大量的行政案件在复议程序中得到解决，大大减轻了法院的工作压力；同时，将行政复议作为起诉的前置条件，并不影响当事人在不服复议结果时。有权向法院提起起诉。采用“自由选择模式”的优点是，它充分尊重当事人的申诉选择权利，可以保障当事人通过行使行政诉讼法赋予的权利来保护自己的合法权益。在实践中，有的上级行政机关偏袒下级，甚至下级机关的某些具体行政行为就是上级批准或同意的。这样，通过诉讼解决行政案件，较之于那种没有意义的复议来说，就显得更为彻底，更为公正；而且，当事人起诉可以在依法作出具体行政行为的行政机关所在地法院起诉，可以避免当事人跨地区向上级行政机关申请复议的不便，从而方便了当事人双方。

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