作为一个拥有13亿多人口的大国，中国自1978年改革开放以来，保持了35年近10%的超速经济增长，可谓世界发展史上的奇迹。这一奇迹的取得，根本的原因是中国的比较优势被市场经济导向的改革不断激发出来。但市场导向的改革为什么能取得成功？改革为何能导致超常的经济表现？——众多研究者已将目光投向中国的地区竞争制度，以及地方政府在促进经济增长方面的突出作用。周黎安教授的近著——《转型中的地方政府——官员激励与治理》(以下简称“周著”)(上海人民出版社)，是其中的重要之作。

过去发生了什么？

该书的一个显著特点是，既坚持了以个体激励及其行为选择为分析出发点的经济学方法论，又对中国传统治理模式的特点以及建国后的变革历程有深刻理解，进而建立了一个逻辑一贯、符合实际的分析框架。

在他看来，中国自秦汉以来就逐步建立起属地化行政发包的政府间分工体制，这一体制甚至在新中国成立之初的计划经济时期也得以部分保留；^（2）在改革开放之后，逐步建立起增长导向型的晋升“锦标赛”制度；1994年，以“分税制”改革为标志，又建立起以激励为导向的财政分成制度。最终，“行政发包，晋升竞争，财政分成”三者互相补充，构成了一个针对地方官员的强激励系统。属地化行政发包的行政体制为地方官员追求增长提供了丰富的工具箱；增长为导向的晋升锦标赛制度，使地方官员有足够的动力积极改革、维护市场、追求经济增长；而激励导向的财政分成制度又提供了稳定的“合约”，将增长动力和政策工具箱连接起来，形成了一个既高度集权、又高度放权的独特制度。在这一强激励系统的作用下，从中央到地方，各级政府全身心拥抱增长，加上中国过去30余年来拥有的要素比较优势，共同激发出中国经济增长的奇迹。

以笔者看来，该书的重点是以经济学逻辑，从央地关系视角解释改革开放之后的地方政府治理体系变迁及其绩效。在他的分析框架之下，干部人事制度的改革、农村的改革、乡镇企业的兴衰、财政体制的改革、国有企业的改革、经营城市、地方保护主义与区域合作、官员腐败等改革开放之后出现的重大事件和典型问题，无不进入分析视野，并得到合理的解释。以新中国成立后财政体制的改革和演变为例。我们熟知的演变轨迹是：在计划经济时期，中国主要采取统收统支的财政体制；在1980-1993年采取了包干体制；1994年之后采取了分税制财政体制。周著为中国财政体制的演变提供了统一的分析框架：改革的主线一直是中央与地方间的财政分成问题，而在事权和支出责任划分方面，几乎完全按照行政隶属关系来划分，基本维持着属地化行政发包的政府间分工框架。周著以委托代理的分析框架来观察政府间收入划分体制的演变轨迹，又非常有洞见地指出：核心问题是确定合适的激励强度系数，构造一个有效的中央对地方激励合约。这一激励合约始终面临两大约束：一是中央如何让其承诺可信，不会“鞭打快牛”；二是如何避免地方财政的软预算约束。在计划经济时期以及改革开放后的包干时期，中央政府采取了多种方式与地方政府分成，但实践中，中央政府掌握了随时改变合约的主导权，因此中央的承诺可置信水平较低。在这一时期，虽然财政分成的激励强度系数很高，但由于中央的承诺不可置信，激励合约的效果有限，由此也导致20世纪90年代初期出现“两个比重”不断下降现象。1994年的分税制改革，核心是按照税种统一划分中央地方税收收入，税收分成公式至今已20年未调整，因此解决了中央承诺的可置信问题。激励合约有效性大大增强，使得地方政府发展经济、创造财政收入的稳定预期得以建立，由此也使得中国税收收入近20年来一直处于高速增长轨道。而具有中国特色的大规模预算外财政，在周著的分析框架中，其目的就是使属地化行政发包体制能够运行下去。

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