论平衡计分卡理论在税务绩效管理中的运用^*

平衡计分卡（Balance Score Card）是美国哈佛商学院教授罗伯特·卡普兰（Robert S. Kaplan）和复兴方案公司总裁戴维·诺顿（David P. Norton）于二十世纪九十年代初发明的一种绩效管理工具。该工具自问世以来，由于创造性地提出了一个将成长战略转化为日常行为的管理新视角，被西方企业界广泛运用，并逐步被推广到全球各类企业、非营利机构和政府部门。

如果说，一种重要管理理念的出现，将带来管理上的一场革命，那么平衡计分卡就是这样的一种理念。^（1）我国税务部门自2014 年全面实施绩效管理以来，注重运用国内外绩效管理前沿理论成果和先进技术手段，特别是创造性地运用平衡计分卡原理和方法，持续优化并形成了日益成熟完善的绩效管理制度体系，对政府绩效管理具有积极借鉴作用。可以说，实施税务绩效管理这场“触及治理灵魂的自我革命”^（2），既生动验证了平衡计分卡之于政府绩效管理的有效性，又为中国政府部门运用平衡计分卡改进绩效管理提供了有益启示。

一、平衡计分卡由企业推广至政府部门的实践

平衡计分卡是在企业管理实践中发展起来并逐步推广到其他组织的，是企业发展到一定阶段并实施战略管理的产物。战略管理是管理者立足组织的长远发展方向，制定与内外部环境相适应的战略规划并采取相应措施来实现的过程。制定一套既能够反映战略目标又能够衡量战略举措效果的绩效考评体系，是推动战略转化为行动的必由路径。平衡计分卡的核心要义即在于此。

（一）平衡计分卡来自企业管理的创新

平衡计分卡从财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个层面选取数量有限的关键绩效指标并实施考评，推动全员将注意力集中到战略远景上来，有助于整体目标的实现以及不同部门、不同层级间目标的平衡。其中：在财务层面，要能够反映企业在股东心目中的形象是怎样的，能否让投资人特别是战略投资人满意；在客户层面，要能够反映企业在服务对象心目中的形象是怎样的，能否让客户满意；在内部业务流程层面，要能够反映企业的内部管理及创新优势是怎样的，能否让股东和客户的权益得到最大化保障；在学习与成长层面，要能够反映企业干事创业的氛围是怎样的，能否为员工提供良好的发展条件，让员工满意。

平衡计分卡旨在保持以上四个层面的平衡，来解读并实现企业的战略目标。如果要让股东满意，就必须在财务方面让股东获得比较理想的回报，这又取决于企业是否拥有值得信赖的客户群；要让客户满意，就必须提供令其满意的产品和服务，这又取决于企业是否适应客户的需要，不断优化内部业务流程，增强创新能力；要改进内部流程和保持创新动力，就必须充分发挥员工的积极性主动性创造性，这又取决于企业是否为员工提供学习培训、激励约束、提升价值的机制，增强员工的获得感和满意度。

平衡计分卡不仅从四个维度来解读企业的战略目标，而且提供了一套可衡量的绩效考评指标，推动企业实现从追求结果导向到追求目标导向和结果导向并重的转变，即把企业的战略转变为若干目标，把目标转化为绩效指标并通过考评来反映企业采取的举措是否有效、取得的阶段性成果是否与目标保持一致，并推动管理者及时改进存在的问题，确保实现企业的战略愿景。

（二）平衡计分卡拓展运用于政府部门

平衡计分卡虽然是在企业管理中发展形成的，但作为一种化战略为行动的管理工具，也完全可以适用于政府部门，而且“在改善政府机构和非营利组织的管理上，更有效果”^（3）。政府部门不以盈利为目的，提供的是公共产品和公共服务，追求的是社会效益。任何一个政府部门的设立，批准其设立的机构既会赋予其职责，也会为其提供履行职责所需的经费，更会对其履行职责和经费使用等情况进行考评。因此，衡量政府部门的运营是否成功，关键是考评其能否有效地满足纳税人和利益相关者的要求。基于此，就财务层面指标而言，对于政府部门来说，由于其追求的是社会效应，经费预算为其提供的应该是一个约束值，更主要的是实现上级机构的决策部署。

在美国，1993 年1 月克林顿任总统以后，不仅推动出台《政府绩效与结果法》，对政府绩效管理的目的、内容、责任、实施进程以及实施中的其他问题作出详尽的规定，而且成立以副总统戈尔为首的国家绩效评审委员会，负责推动法案的实施和联邦政府绩效的改革。同年9 月，国家绩效评审委员会制定出台的第一份报告《从繁文缛节到结果导向：创造一个花钱少、工作好的政府》，成为联邦政府绩效改革的具体行动指南。^（4）美国《政府绩效与结果法》的颁布与实施，为世界各国政府立法推动绩效管理提供了借鉴。

以美国国内收入局（IRS）推行的绩效管理为例，其运用平衡计分卡原理，从财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个维度，将组织战略目标分解成财务管理、纳税人满意度、运营成果和员工满意度等可操作的绩效指标。就财务管理指标而言，IRS 每年的经费预算由总统提交参众两院审议通过后，由财政部门核拨，并有明确的用途和绩效约束。比如，为支持IRS 公平、有效地维护好联邦税收体系，完成征收3.5 万亿美元税款任务，提升税法遵从度，2021 年4 月，拜登政府向国会提交的《2022 财年全权预算支出》提案请求为IRS 提供131.53 亿美元基本预算拨款和额外拨付4.17 亿美元，用于扩大和改善整体税收执法计划的有效性和效率。^（5）就客户满意度指标而 言，IRS 由负责“美国客户满意度指数”（ACSI）调查的第三方机构对纳税人进行抽样调查，获取客户反馈，依据这些数据评估客户满意度以及业务部门的工作成果。就运营成果指标而言，IRS对运营成果的评估以纳税遵从为核心，以纳税服务和税收执法为主题，设置“自愿税法遵从率” “税收执法满意度”“纳税服务满意度”三个指标，并设置多项涉及税收信息化的指标，如电子申报率、税务软件普及率、咨询服务电子化率等。就员工满意度指标而言，白宫人力资源管理办公室每年都会发起“联邦政府雇员观点调查”，调查联邦政府各部门员工满意度，并对调查结果进行排名，IRS 将该排名设置为本部门绩效考评指标。^（6）

（三）平衡计分卡在中国政府部门的运用

中国是世界上最大的发展中国家，走的是中国特色社会主义道路，实行的是中国特色社会主义制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，必须坚决维护党中央权威，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。党的第十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》强调，在新的历史起点上深化党和国家机构改革，必须适应新时代中国特色社会主义发展要求，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。党和国家机构的改革是在党的领导下部署实施的，坚持党的领 导，坚定捍卫“两个确立”、坚决做到“两个维护”是中国政府部门的首要政治任务。绩效管理作为政府治理的重要工具，通过推行绩效管理落实落细包括上述政治任务在内的职责使命，是中国政府部门与西方国家推行绩效管理最本质的区别。

有鉴于此，中国政府部门在推行绩效管理中能否适用平衡计分卡原理和方法的问题，自然成为党政部门管理者和绩效管理专业人士的关切。如前所述，平衡计分卡作为化战略为行动的重要工具，只要是实施战略管理的组织应该都可以适用。

一方面，中国政府不仅有自己的战略规划，而且是世界上制定程序规范、落地效果明显的典范。中华人民共和国自成立以来，已制定实施十四个五年规划，对于推动中华民族从站起来、富起来到强起来起到积极作用。以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划”）为例，先是在2020 年10 月召开的党的十九届五中全会上审议通过《中共中央关于关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标的建议》，后经2021 年3 月召开的十三届全国人民代表大会第四次会议表决通过，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。为贯彻落实国家的“十四五”规划，中国政府各部门也会制定适合本部门的“十四五”规划和承担《政府工作报告》任务的分解表，并同步制定包含绩效管理在内的配套措施，推动各项工作落实落细。

另一方面，鉴于中国的国情，平衡计分卡的四个层面的具体实施亦应作适当调整。从财务层面看，主要反映一个组织创设者的满意度。企业的创设者是股东，中央和国家机关的设立者则是党中央、国务院，认真履行党中央、国务院赋予的职责，按照党中央关于“严格绩效管理、突出责任一致、确保权责落实”的精神，设立一套考评指标并严格绩效考评，落实落细党中央、国务院的决策部署，便是政府部门实施绩效管理的首要任务。同时，2018 年9 月，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化作出部署，因而财务管理目标本身也在党中央、国务院的决策部署之内。从客户层面看，主要反映服务对象的满意度。企业的服务对象就是其客户，政府部门的服务对象则是其工作中直接接触的法人和自然人等，坚持以人民为中心的发展理念，始于服务对象的需求，基于服务对象的满意，终于服务对象的遵从，设立一套考评指标并严格开展绩效考评，便是政府部门实施绩效管理的重要任务。从内部业务流程层面看，坚持创新驱动理念，对管理方式和流程改进优化，促进政府部门更加科学履行职责，提升治理能力和治理水平，提高公共管理的有效性，增强政府执行力和公信力，建立“让党中央放心、让人民群众满意”的模范机关，并据此设立一套绩效指标，严格绩效考评，便成为政府部门实施绩效管理的主要任务。从学习与成长层面看，坚持“人才资源是第一资源”理念，营造“让有为者有位、吃苦者吃香、出力者出彩”氛围，为干部职工提供有利于干事创业、成长发展的环境，并据此设立一套考评指标，严格绩效考评，便是政府部门实施绩效管理的关键任务。

二、平衡计分卡在中国税务绩效管理中的运用

对于一个政党、一个国家而言，战略问题是根本性问题。习近平总书记指出，“要善于进行战略思维，善于从战略上看问题、想问题”，“党中央作出的战略决策必须无条件执行，确保不偏向、不变通、不走样”。^（7）我国税务系统肩负“为国聚财，为民收税”的神圣使命，从国家税务总局到基层税务分局（所）有五级机构，共70 多万在职干部，层级多、分布广、战线长，管理难度大，服务管理几千万企业纳税人、数亿自然人纳税人和十多亿缴费人，要确保贯彻落实党中央、国务院决策部署在全国税务系统不偏向、不变通、不走样，需要从战略上谋划，确定战略目标，保持战略定力。

（一）税务战略管理及其特点

党的十八大以来，国家税务总局党委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于税收工作的重要论述，围绕构建“抓好党务、干好税务、带好队伍”机制体系，2013 年提出建设以完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系、高效清廉的组织体系“六大体系”为主要内容的税收现代化战略目标1.0 版；2016 年根据国家“十三五”规划要求和税务部门实践创新成果，丰富“六大体系”建设的内涵并形成2.0 版； 2020 年根据党的十九届四中全会精神要求，进一步升级为3.0 版，将坚强有力的党的领导制度体系、科学完备的税收法治体系、优质便捷的税费服务体系、严密规范的税费征管体系、合作共赢的国际税收体系、高效清廉的队伍组织体系“六大体系”建设作为新时代税收现代化建设的战略目标，并不断提升政治引领力、谋划创新力、科技驱动力、制度执行力、协同共治力、风险防范力“六大能力”，据此形成路线图、时间表、任务书、责任状，明确各年度主攻方向和工作着力点。在持续推进税收现代化的进程中，各级税务机关始终围绕上述战略目标，实施绩效考评并强化结果运用，即坚持战略导向、推进绩效管理。

税务战略绩效管理有三个突出特点。一是突出全局性。始终围绕落实党中央、国务院决策部署，注重发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，加强战略机遇的判断、发展战略的转变，调节系统上级和下级、内部和外部、组织和组织、个人和组织、局部和整体之间关系的行为规范，保证全局战略目标的实现。二是突出长远性。把完善“六大体系”、提升“六大能力”作为战略重点，对基本实现税收现代化、2025 年深化税收征管制度改革取得显著成效、2035 年全面实现税收现代化远景目标等进行展望和规划，引导各级税务机关既脚踏实地又面向未来，始终朝着战略目标聚力前行。三是突出根本性。税务部门本质上是政治机关，加强党对税收工作的领导是“本”，坚持以人民为中心的发展思想是“根”，其战略在根本上必须体现出政治性和人民性的鲜明特质，这也是税务战略绩效管理的根本出发点和落脚点。

（二）运用平衡计分卡推进税务绩效管理

好的平衡计分卡应反映出一个组织的战略，并将其放在核心位置。^（8）其中的要义是把战略转化为可操作的行动，使组织围绕战略协同化，让战略成为每个人的日常工作和组织的持续性流程，进而产生突破性绩效。可以说，只有衡量战略才能衡量未来绩效，促使组织做正确的事。

税务部门自2014 年实施绩效管理以来，不断优化改进绩效管理制度体系和运行机制，结合税务工作实际，运用平衡计分卡原理，形成了“党的全面领导”“税收改革发展”“工作运转保障”“各方多维评价”四大板块绩效考评指标。这些指标在一定意义上分别对应财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个层面，构成上级领导、服务对象、内部运行、干部发展四个方面统筹兼顾的税务绩效管理平衡计分卡^（9），推动税收现代化战略目标实现。

1.“上级领导”方面。一是坚持把旗帜鲜明讲政治摆在首位，设置学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、政治机关建设、一体化综合监督、正风肃纪等关键绩效指标，并且这部分的分值权重占总分值的25% 以上，以彰显税务部门的国家机关政治属性。比如，通过重点考评学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平总书记关于税收工作的重要论述，贯彻落实党中央、国务院的重要会议精神和中央领导同志重要批示指示，强力确保各级税务机关坚决维护习近平同志党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。二是以充分发挥税收职能作用为导向，设置落实减税降费及组织税费收入、法治基础建设、征管努力程度、税收风险管理、税务稽查管理等关键指标，并对党中央、国务院部署的阶段性重大税制和税收征管改革诸如营改增、个人所得税改革、国税地税征管体制改革、发票电子化改革、落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》等实施专项考评。

2.“服务对象”方面。围绕落实以人民为中心的发展理念，不断提高纳税人缴费人的满意度和获得感，设置优化税收营商环境、纳税人满意度、税务部门政务服务“好差评”、政务公开等关键指标。比如，“优化税收营商环境”指标重点考评各级税务机关贯彻落实国务院颁布的《优化营商环境条例》、国家税务总局等十三个部门联合发布的《关于推进纳税缴费便利化改革优化税收营商环境若干措施的通知》及国家税务总局关于开展“我为纳税人缴费人办实事暨便民办税春风行动”等工作情 况，以促进持续优化税收营商环境。为客观反映纳税人缴费人的办税缴费感受，“纳税人满意度”指标由国家税务总局委托第三方机构采取计算机辅助电话调查方式，全面了解纳税人缴费人对政策落实、规范执法、便捷服务、信息化建设、廉政自律等各方面税收工作的满意度和总体评价，以多角度掌握其需求变化，分析存在的问题短板，推动税收工作持续改进。“政务公开”指标重点考评依法准确履行政府信息公开职能、加强互联网网站和新媒体管理等工作，促进打造“透明税务”。

3.“内部运行”方面。围绕促进行政管理方式的创新和优化，防范和化解各类重大风险，将公文管理、信息化建设和新冠肺炎疫情防控、保密管理、信访管理、舆情管理等纳入绩效考评。比如，“公文管理”指标重点考评国家税务总局各司局文件起草质量、公文运转质效，各省级税务局上报国家税务总局文件、专题报告信息的质量和规范情况，以推动公文处理工作科学化、制度化、规范化发展。“信息化建设”指标重点考评各司局持续推进大数据治税、强化数据建设和管理情况，以进一步加快推动智慧税务建设。“保密管理”指标重点考评各司局和省级税务局国家秘密和工作秘密管理、定密管理、涉密文件管理、保密自查自评等工作，以促进压紧压实保密工作责任。“信访管理”指标重点考评各司局办理群众来信、接待群众来访，各省级税务局办理国家税务总局交办的信访事项、报告重大信访事项、处置进京上访事件等情况，以督促各单位进一步强化属地管理、分级负责的原则，规范和加强信访工作，保护信访人的合法权益。

4.“干部发展”方面。围绕促进税务组织结构不断优化，打造让党中央放心、让人民群众满意、忠诚干净担当的税务干部队伍，将人才培养、干部管理使用、教育培训、纪律作风等纳入绩效考评。比如，在人才培养方面，重点对落实“人才工程育俊杰”机制制度体系、领军人才选拔培养管理使用、外派税务人员推荐管理使用等工作进行考评，引导各级税务机关聚焦国家战略需求和税收改革需要加快税务人才队伍建设。在干部管理方面，重点对开展数字人事、推进公务员绩效管理、建立健全岗位职责体系、落实外事管理规定等工作进行考评，督促各级税务机关将队伍建设和制度建设一起抓，推动干部管理取得实效。在干部选拔使用方面，重点对执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和有关规定，严格按程序要求开展干部选任工作，落实职级晋升和管理相关制度办法等情况进行考评，促进各级税务机关不断提高选人用人工作规范化和科学化水平。在教育培训方面，重点对利用“学习兴税”平台开展日常学习、定期测试、教育培训、业务比武，参与“学习兴税”平台资源建设，以及开展政治纪律和政治规矩专题学习教育、廉政教育、警示教育、对党忠诚教育等情况进行考评，进一步提升广大税务干部的政治素质和专业素养。在纪律作风方面，重点对贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神、廉政风险防控机制建设、干部发生违纪违法行为、信访线索处置等工作进行考评，督促各级税务机关持之以恒正风肃纪、落实落细全面从严治党各项要求。

（三）税务绩效管理综合平衡的内在逻辑

税务部门通过持续改进优化平衡计分卡体系，不仅厘清了税务绩效管理四个层面的价值导向、价值立场、价值追求，使笼统抽象的价值目标更加明晰精确，而且基于四个层面的内在平衡性实现了各个层面的价值平衡。

1.短期目标和长期目标的平衡。税务绩效管理以税收现代化战略目标为核心，能有效将国家税务总局的战略转化为各级税务机关的绩效指标和行动，使整个税务部门行动一致，服务于战略目标，可在一定程度上避免有的单位和部门只看重短期业绩而忽略长期发展目标的短视行为。

2.战略管理和过程管理的平衡。税务绩效管理以不断优化改进的管理流程来保证战略目标的落实，以战略目标的落实情况来反映管理流程优化改进的实际效果，从而实现从追求过程控制到注重结果、兼顾过程的转变和平衡。

3.财务指标和非财务指标的平衡。税务绩效管理不但关注上级领导层面的落实情况，也关注服务对象、内部运行、干部发展层面的提升情况，以便对各单位的整体业绩和创先争优状况作出更加准确、全面和系统的评价。

4.滞后指标和领先指标的平衡。税务绩效管理既通过制定诸如组织税费收入、纳税人满意度、税务部门政务服务“好差评”等代表行动结果的滞后指标，有效传递如何取得成功、实现战略目标的信号，也通过制定诸如征管努力程度、优化税收营商环境等导致或驱动滞后指标发生的领先指标，有效传达整体组织绩效改善的信号。

5.外部群体和内部群体的平衡。税务绩效管理在注重落实上级决策部署、服务纳税人缴费人的同时，也关注干部个体行为表现、工作态度和合理诉求，在有效执行战略的过程中平衡这些群体间的利益关系。

6.组织发展和个人发展的平衡。税务绩效管理将组织绩效目标与个人绩效目标紧密关联，以个人绩效推动组织绩效，以组织绩效影响个人绩效，实现组织和个人相互促进、共同提升。

三、中国基于平衡计分卡的税务绩效管理效果明显

习近平总书记强调：“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”^（10）推进国家治理现代化，实现治理效能新提升，是“十四五”时期我国经济社会发展的重要目标，也是一项复杂的系统工程，“需要在治理目标、治理格局、治理方式、治理能力、治理评价等方面综合用力”^（11）。而税务绩效管理成为税收在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性作用的“助推器”和将制度优势转化为治理效能的“催化剂”，^（12）使政府部门运用平衡计分卡构建一种以提升治理效能和创造高水平绩效为核心的绩效治理体系得到实践验证。

（一）注重科学设定治理目标，强化战略引领

推进国家治理体系和治理能力现代化的前提是建立一整套清晰明确的治理目标。党的十八大以来，伴随新时代税收现代化理论的逐步形成及战略目标的不断丰富完善，国家税务总局以绩效管理为抓手进一步明确和细化不同治理领域具体目标，形成可衡量、可管控、可考评、可追责的治理目标体系，为税收服从服务党和国家发展大局、高质量推进新发展阶段税收现代化提供了重要的指引和保障，使税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用日益增强。总结起来，税务绩效管理可以看作税收治理的一个目标匹配机制，通过各个层级“集思广益”达成未来发展方向的共识，自上而下强化政治引导提高各级干部的积极性和创造性，并加强自身治理目标与国家战略目标的衔接，以影响干部认知来推动目标实现；一个目标实施机制，通过强化目标责任制，对绩效重点目标实施项目化管理，并配套建立多层次、系统化的正向激励体系，以调整组织和干部利益来推动目标的实现；一个目标调适机制，通过目标执行实现认知对于现实的调适，同时根据考评结果的反馈，修正认知与目标，实现现实对于认知的调适。比如，就目标调适机制而言，其通过绩效考评定期调整目标执行的偏差，促进目标实现；如果出现了执行偏离，可根据实际情况及时对绩效目标进行调整。

（二）注重构建完善治理格局，凝聚共识合力

税务绩效管理统筹协调各类治理主体，通过释放和强化税务绩效管理的制度吸纳力、系统整合力、政策执行力，激励多方主体参与税收治理，形成科学合理的治理格局，极大地提升了治理效能，为推进税收现代化提供保障。一是制度吸纳力。一种制度体系如果能够将组织层级的治理主体有效地纳入其中，让他们自觉地而非被强制地认同并效力于这个制度体系，这样的制度体系就是强大的、有效的。税务部门牢固树立抓工作即是抓绩效的理念，通过干好工作赢得好绩效，把绩效“共识”转化为齐心协力抓落实的自觉行动，并发挥其在优化人力资源配置、加强干部教育培训、促进组织与个人共成长的激励约束作用，使绩效管理由内而外产生强大的制度吸纳力。二是系统整合力。治理现代化的维度是多面向的，如何通过一种有效的治理工具把多层次、多维度、专业化的治理内容有效组织起来，把内部各种权力关系整合起来，是对治理能力的严峻挑战。国家税务总局探索构建和持续完善绩效管理平衡计分卡体系，将内外部评价、业绩评价和长中短期评价统筹起来，使战略转化为可操作可衡量的行动目标，分解为各层级各单位的工作任务，并延伸至各部门和广大干部，通过强化分工协作和系统集成实现价值整合、目标整合、权力整合、决策整合、执行整合，取得比单个层级、部门和个人所能取得的效果之和大得多的整体效应，达到税收治理平衡发展的新境界。三是政策执行力。政策执行力是观察治理能力最直观的指标，即是否有决策的权威、是否有将政策变得可执行的权威，以及政策执行者是否有能力去执行权威意志。^（13）

税务系统在建立绩效管理制度的过程中，将落实税收政策和重大战略性任务与有序推进绩效管理具体制度改进有机结合，全面树立以人民为中心的发展思想，构建服务于高质量税收现代化的绩效考量维度、评估方法、工作主体、管理流程、绩效问责、绩效改进的基本准绳和标准尺度，推动绩效管理落地生根。^（14）

（三）注重依法推进治理过程，加强法治保障

国家治理现代化的重要标志就是全面依法治国。税收法治是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。税务部门是国家重要的行政执法部门，在全面推进依法行政、建设法治政府中肩负着重要职责。税务部门在推进税务绩效管理过程中，始终注重依法治理，在有效履行税务部门职责的同时，保障纳税人缴费人的合法权益。具体而言：在运行初期，国家税务总局将已试点运行的依法行政综合绩效考核指标体系，融入考评国家税务总局机关和各省级税务局的绩效指标体系，在税收治理中进一步凸显依法治税的地位；在编制指标时，围绕构建科学完备的税收法治体系，将持续规范税收执法、深入推进依法行政、全面深化依法治税等重点工作分级分类全面纳入指标体系，推动各级税务机关依法履行职能；在绩效执行中，各级领导干部坚持用法治理念指导决策，带头根据法律法规和政策要求对工作推进和绩效考评情况定期开展分析讲评，引导广大干部不断增强法治思维、法治意识和法治能力；在考评收官后，注重将治理效能提升的新成果以法治形式加以确立和巩固，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。比如，2016 年国家税务总局根据各地税务机关全面推进依法治税的绩效运行和考评反馈情况，制定《“十三五”时期税务系统全面推进依法治税工作规划》，为在法治轨道上推进税收现代化提供了有力的制度保障。

（四）注重全面提高治理能力，促进提质增效

治理能力是治理效能提升的基础和关键。党的十九届四中全会提出，要把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。国家税务总局充分发挥绩效管理“指挥棒”作用，注重提高税务干部队伍治理能力，不断提升税收工作管理质效。一是强化政治引领。把贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，贯彻新发展理念、推动高质量发展的实际表现和工作实绩，作为评价领导班子和领导干部政绩的基本依据，作为检验是否抓好党的建设首要任务的重要尺度，督促激励领导干部从政治高度深刻理解政绩内涵，不断提高“政治三力”。二是强化目标任务。聚焦加强党的建设、依法组织税费收入、落实支持国家战略、深化税务领域“放管服”改革、优化税收营商环境等设置关键性、引领性指标，并实行差异化考评，引导各级领导班子和领导干部不断提高抓重点破难题、补短板锻长板、扬优势提质效的治理能力。三是强化用人导向。把治理能力作为干部选拔任用的重要内容，对绩效考评结果优秀、治理能力突出的干部，同等条件下优先使用或晋升职级。四是强化沟通反馈。注重常态化向各单位反馈绩效执行情况和存在的不足，促使其聚焦短板弱项精准发力，不断提升治理能力。党的十八大以来，税务部门运用绩效管理思维，在强化一抓到底、持续改进的闭环管理中探索形成了系列创新性方略方法。比如，国家税务总局2018 年为落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国税地税征管体制改革方案》，搭建起“1+10+36+6+N+1”工作机制^（15）；2019 年为确保党中央、国务院更大规模减税降费政策措施落地生根，建立“短平快优九个一”工作机制^（16）；2020 年为服务党中央、国务院关于统筹推进常态化疫情防控和经济社会发展的重大决策部署，提出“优惠政策落实要给力，‘非接触式’办税要添力，数据服务大局要尽力，疫情防控工作要加力”的“四力”要求；2021 年为落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，推动“精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”取得实效，及时总结对有涉税问题的高收入人群实施监管的有效做法，探索形成提醒、督促、警告、稽查、曝光的“五步工作 法”，有力防范化解涉税风险。

（五）注重科学实施治理评价，推动高质量发展

判断治理效能高低，需要一套科学系统的指标体系作为评价依据，来准确反映国家治理的过程及结果，并真实体现受国家治理影响的公众对国家治理的过程及结果的评价。税务部门在运用平衡计分卡进行税务绩效管理的过程中，注重在指标体系上、方式方法上以及运行机制上，科学实施治理评价，有效推动高质量发展。一是在指标体系上。国家税务总局对标习近平总书记对税收工作的重要指示批示精神，锚定推进税收现代化“六大体 系”建设、提升“六大能力”的战略目标，每年聚焦中央经济工作会议和全国两会、国务院常务会议等部署要求，实行年初既定目标与年中动态调整相结合，科学编制并及时优化完善绩效指标体系。二是在方式方法上。推进绩效管理与相关信息系统有机融合、一体运行，逐步加大量化机考所占比重和第三方评价权重，既考“干没干”，对工作进度和完成数量进行考评；更考干得“好不好”，强化年度间重点工作纵向比较，统筹不同地域、不同部门差异因素，对工作质量和实际成效加强考 评。^（17）三是在运行机制上。持续深化完善绩效信息采集、督考合一、协同考评、关联撬动等与推动税收治理现代化要求更相适应的绩效考评机制，推动绩效考评渗入业务流程、融入岗责体系、嵌入信息系统，实现治理效能提升与评价指标体系完善之间的良性互动。2019 年，国际货币基金组织财政事务部发布《中华人民共和国在全国税务系统推行绩效管理的国际经验》的技术报告，认为中国税务部门“建立了一个现代化的绩效管理体系……其设计和操作与国际最佳实践相一致，具有比较优 势”。^（18）通过科学设计指标体系实施治理评价，实现治理效能提升与评价指标体系完善之间的良性互动，不仅能更加客观地反映党领导税收工作所取得的成就，也有利于增强税务部门深化创新绩效管理的制度自信和理论自信，推动在服务国家治理现代化、全面建成社会主义现代化强国的新征程上谱写更加精彩的税收现代化新篇章。

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(责任编辑：温彩霞)